“田園城市”新加坡

謝瀟波

1902年，英國人埃比尼澤·霍華德（Ebenezer Howard）在其劃時代的作品《明日的田園城市》（Garden Cities of Tomorrow）中為世人描繪和闡述了“garden city”（田園城市）美好圖景，在全世界掀起了一場至今仍影響深遠的田園城市運動。無論是倫敦、巴黎、柏林等古老城市，還是東京、芝加哥等相對新興的城市，在其建設與發展過程中都受到了霍華德思想的深刻影響。然而，今天當我們提到“garden city”這個名詞時，中國人最先想到的，卻大約不是這些享譽世界的超級城市，而是南海盡頭、馬六甲海峽邊緣的另一個華人城市——新加坡，一個我們習慣將其稱為花園城市（garden city）的東南亞島國。今年8月，我有幸參加中國土地勘測規劃院和中國土地學會組織的“新加坡土地規劃培訓團”，赴新加坡進行了為期14天的考察培訓，對這個城市國家的城市建設，以及支撐這種建設的土地與規劃管理制度留下了深刻印象。

新加坡是近代世界貿易和殖民運動勃興時期的產物。1826年，成為英國的海峽殖民地，逐步被建設為扼守馬六甲海峽商道的重要據點。1965年獨立建國后，該國又牢牢抓住了世界經濟起飛的契機，與臺灣、香港、韓國一道成為亞洲發展“四小龍”之一。2013年實現GDP1.5萬億元人民幣，是長沙的2倍，但其土地面積僅716平方公里，只相當于長沙市的6%，現有常住人口540萬，約為長沙市的74%，是世界上人口密度最大的地區之一。然而，令人驚奇的是，它通過科學的土地規劃與利用管理，有序布局人口、產業、交通、綠帶四大要素，較好解決了幾乎困擾世界所有大城市的三大問題：交通擁擠、房價高企、環境污染。這種土地規劃與利用管理制度，盡管與經典的、教科書式的田園城市有較大差異，但仍可以從發軔于英國的田園城市運動找到注腳。一般而言，人們將田園城市規劃體系概括為3個基礎性要件：有限人口、衛星城式布局、土地增值歸公。這三者在新加坡的城市建設以及土地規劃與利用中，都得到了較為充分的闡述與發揮。

著眼長遠設定規劃人口規模

新加坡一直秉持以人為本的土地規劃理念，強調以立足長遠的規劃人口規模來倒推土地利用布局與城市規劃設計。1971年，新加坡邀請聯合國專家編制了獨立建國后的第一個概念規劃（Concept plan）。該規劃以400萬人口為上限（當時該國人口約200余萬），以宜居、宜業、宜游為目標，對未來20年的土地利用方向進行總體安排，并對50年后的發展進行了展望，大體上奠定了目前全島生產、生活、生態用地的空間開發格局。此后，該國又根據形勢變化開展十年一輪的規劃修訂，不斷調整修正人口控制規模和土地利用方向。這種立足長遠的規劃期限和適當擴大的人口規模，為城市的發展預留了足夠空間。如1991年該國著眼百年發展，立足550萬人口規模來編制規劃，當時還以為過于超前，未曾想到2013年全國常住人口就突破了540萬人，提前80年實現了規劃目標。而最新修訂的2011年版概念規劃已將規劃人口規模提升到了690萬（到2050年），對更長遠的發展則作出了建設1000萬人口城市的設想。不過，頗有意味的是，本地居民對這個千萬人口的規劃規模產生了不少異議，認為這么個小島承載這么多人口實在是過于擁擠。于是，在2011年的大選中，很多人對執政的人民行動黨投了不少反對票。該黨黨魁、新加坡國父李光耀之子李顯龍已向民眾承諾，收緊永久居民資格審核標準，放緩外勞引入速度，適當控制規劃人口規模。

衛星城式的城市布局

新加坡或許是當今世界上執行中心城+衛星城式布局最為出色的城市，沒有之一（布局示意圖見附圖1）。它在1818年英國第一代殖民者萊佛士登陸的新加坡河口—濱海灣地區集中布局了一大批商業、金融、旅店業等核心服務型產業，使之成為名副其實的城市中心區，集中城市的人流與物流。比如，濱海灣的金融街、金沙集團的博彩業、烏節路的商業街均具有世界性影響，匯聚了全球的人氣與財富。根據自然與地理條件，該國在全島的東、中、西、北四個區域各設置了一個城市副中心，分流中心城區的人口、商業、娛樂、文化等相關功能。城市中心與副中心由快速軌道交通連接，在軌道交通線相交匯的地區適當布局衛星城市。每個衛星城市都具備一定的住宅、工業、商業及文化功能，從而分流交通壓力。衛星城式布局的成敗在很大程度上取決于城市交通系統的效率。新加坡在土地規劃與利用過程中，較好堅持了“交通優先”的規劃理念，強調建設無縫銜接的世界級公共交通系統，讓居民在全島范圍內“門到門”的出行時間不超過1小時。目前，該國已建設地鐵153公里、輕軌29公里、快速路166公里，運行公交路線350多條。同時，為改善城市環境，樹立城市形象，該國借鑒田園城市中以農業綠帶為城市群間隔帶的理念，在衛星城之間、軌道交通線兩側開展“綠色廊道”、“垂直綠化”建設，使得該國在經濟起飛的的過程中綠化率不減反增，從1986年的36%提高到2007年47%，成為世人所津津樂道的“花園城市”。2010年后，該國又將城市愿景由garden city修改為the city in the garden（花園中的城市），一則強調對城市內部居民自身感受的考慮，另一方面則將城市內部綠化放到了更加重要的位置。專業化的中心城建設、合理的衛星城布局、快捷高效的交通系統、豐富的綠色廊帶使新加坡成為全球少有的成功地實現衛星城式布局的世界級城市。更多的城市，如莫斯科等，則不幸將衛星城式布局攤成了圈層大餅。知名規劃師、新加坡規劃局原局長劉太格，曾評論北京的城市布局，言其到目前為止都未形成一個真正的中央商務區，更遑論布局合理的衛星城鎮。

產城融合的理念

在新加坡的土地規劃與開發中，另一個值得關注的理念是“產城融合”。今年初，中央發布的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》也著重強調了這條理念。一般意義上的規劃，大都強調將工業、商業、娛樂、住宅等城市功能區進行適當區分，以最大程度實現規模效應。但是，這種模式對城市交通與環境保護造成了很大的沖擊，使之成為所謂大城市病的根源。原因很簡單，當城市中的大多數人的就業與居住、居住與購物娛樂均不在同一區域時，將不可避免地出現鐘擺式的交通擁堵，更有甚者則形成了“睡城”、“空城”、“蟻族”等畸形城市景觀。新加坡較早意識到了這種規劃理念的弊端，除不遺余力地推行衛星城式布局外，還在產城融合的基本單元上下足了功夫，構建了一個層級分明、體系合理、自給自足的新鎮模式（見圖2）。以新加坡義順市鎮為例，在810公頃土地上，不僅建設了8.4萬個住宅單元，也兼顧了工業、商業、體育、娛樂、宗教等各方面需求。如布局工業用地54公頃、商用地28公頃、學校55公頃、公園與綠地34公頃，從而使人們能夠就近就業、就近居住、就近購物、就近休閑，既有效滿足了居民各方面需求，又避免了大量無效交通，優化了城市環境。

土地增值歸公

在霍華德的田園城市理論中，土地增值歸公是一個重要基石。很不幸，在以私有制為主體的大多數西方國家中，這是一個不可逾越的門檻。這種土地產權模式導致墨西哥、巴西利亞、新德里等新興城市乃至美國等發達國家的很多大城市都陷入了城市貧民窟陷阱。其原因在于，因土地產權私有，導致公共設施建設成本太高，城市建設被迫向新區發展；而新區的開發又產生的新的區域隔離，無法使城市的發展紅利惠及所有城市居民，如此形成惡性循環。在可以分析的樣本中，新加坡是為數不多的未落入該陷阱的城市之一。溯其根源，主要得益于該國從上世紀60年代以來大規模的征地運動和圍填海運動。1965-1995年間，新加坡政府以極低的價格從私人業主手中大量征收土地，使該國國有土地比例從30%多激增至將近90%，從而能夠從容地、低成本地開展市區規劃和重建工作。同時，有計劃地圍填海也拓展了土地空間。截至2013年，新加坡已填海造地136平方公里，占到國土總面積的19%，金沙國際酒店、裕廊化工島、樟宜機場等重大項目都坐落在填海土地上。新加坡確保土地增值歸公的另一項重大措施是其獨特的公共組屋制度。該國將住房定位為國民福利，月薪金收入低于1萬新元（約合5萬元人民幣）的家庭均能以約市場價一半左右的價格申購一套由政府出資在國有土地上建設的公共組屋。目前，公共組屋覆蓋了該國大概85%的居民，基本上實現了“居者有其屋”的公共政策目標。在土地經營與利用方面，為確保土地財政的公共性，使政府不致于陷入“賣地財政”，該國還立法規定，土地出讓收入納入國家儲備金，由總統直接管理，非特殊情形，本屆政府不得使用。

總的來說，因人多地少、缺乏腹地的特殊國情，新加坡對土地規劃與管理利用的態度是極為慎重的，充滿著深沉的憂患意識、危機意識以及活躍的創新意識、競爭意識。這種意識倒逼他們創造了讓世界矚目的土地規劃體系和土地管理與利用制度，特別是其統籌土地利用效率與社會公平的理念與方法確是值得學習和研究的。