“五字法”破解地方政府主導(dǎo)的土地違法

姚專

在政策法規(guī)上突出“實”字；在查處整改上突出“嚴”字；在責任機制上突出“合”字；在執(zhí)法方式上突出“新”字；在隊伍建設(shè)上突出“活”字。

針對近年來衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查中出現(xiàn)的地方政府主導(dǎo)違法用地現(xiàn)象，我省組織專題調(diào)研，進行了認真剖析。我們認為政府違法用地特點明顯，原因復(fù)雜，需要從政策法律、管理體制、日常監(jiān)管、責任追究等多方面采取舉措，才能有效解決這一難題。

土地違法的四個基本特點

違法用地規(guī)模較大。根據(jù)對湖南近年來土地衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，地方政府或相關(guān)部門主導(dǎo)的違法用地面積比較大，占違法總面積比例比較高。2011年度的交通運輸違法用地、公共管理與公共服務(wù)違法用地、保障性住房違法用地和園區(qū)引進重大工商企業(yè)違法用地共11137畝（其中耕地4048畝），占違法用地總面積的36%（耕地44.6%）；2012年度的交通運輸違法用地、公共管理與公共服務(wù)違法用地、保障性住房違法用地和園區(qū)引進重大工商企業(yè)違法用地共4755畝（其中耕地1504畝），占違法用地總面積的39.7%（耕地45.9%）；根據(jù)對2013年度土地衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查數(shù)據(jù)的初步測算，2013年地方政府主導(dǎo)的違法用地面積比2012年度略有上升，接近全省總違法用地面積的一半。

分布相對集中。從分布地域看，政府主導(dǎo)違法用地主要集中在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園等園區(qū)，并以經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)為主。2012年排名前三的分別是長沙（3491畝）、郴州（1477畝）、岳陽市（896畝）；2013年排名前三的分別是株洲（820畝）、衡陽（469畝）、湘潭市（380畝）；2013年度預(yù)測排名前三的分別是郴州、婁底、株洲市。從違法用途看，主要集中在交通運輸、公共管理、安置房保障房、園區(qū)引進重大項目等方面。2012年排名前三的分別是交通運輸（6284畝）、公共管理與公共服務(wù)（2260畝）、園區(qū)引進重大項目（1519畝）；2013年排名前三的分別是公共管理與公共服務(wù)（1891畝）、交通運輸（1727畝）、安置房保障房（578畝）；2014年預(yù)測排名前三的分別是交通運輸、公共管理與公共服務(wù)、園區(qū)引進重大項目。

查處整改難以到位。政府主導(dǎo)違法用地行為主要是政府領(lǐng)導(dǎo)打著促進地方經(jīng)濟發(fā)展的旗號，因公違法，以公違法。國土資源部門是政府的工作職能部門，在政府領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。政府主導(dǎo)違法用地行為即使被國土資源執(zhí)法部門及時發(fā)現(xiàn)，也不能得到有效制止，而是邊制止邊施工，完全建成后，查處整改中的沒收、拆除、罰款、追究相關(guān)黨紀政紀法紀責任等都難以順利推進。據(jù)統(tǒng)計，近三年政府主導(dǎo)的違法用地行為沒有立案查處或查處不到位的達85%。

整體下降亦有反彈跡向。通過近年來全覆蓋的土地衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查工作，湖南省人民政府將衛(wèi)片執(zhí)法納入市州政府績效考核的重要指標，多次召開專題會議，警示約談違法用地嚴重地區(qū)政府主要負責人，各地政府主導(dǎo)違法用地的現(xiàn)象呈逐年下降趨勢。從違法面積的絕對量看，違法面積從2012年的11137畝下降到2013年的4755畝，同比減少57.3%，但從今年預(yù)測的土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)看，政府主導(dǎo)違法用地面積將有所反彈，將給國土資源執(zhí)法監(jiān)察帶來較的壓力與挑戰(zhàn)。

導(dǎo)致違法用地的四大原因

用地供需矛盾大。當前，有的地方政府政績考核機制還不夠科學(xué)，每年都下達GDP增長等經(jīng)濟考核目標，年終進行考核兌現(xiàn)。部分地方政府，尤其是剛剛換屆后的政府，都有在任期加快發(fā)展經(jīng)濟的迫切期望，沒有以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，熱衷于招商引資，不切實際地確定一些重點工程建設(shè)項目，肆意擴張占用土地資源，進行商業(yè)開發(fā)或工業(yè)擴張，以追求經(jīng)濟效益的最大化，完成或超額完成上級下達的經(jīng)濟指標。據(jù)不完全統(tǒng)計，換屆后的第一年、第二年，全省80%以上的市、縣政府年初將固定資產(chǎn)投資增速目標定在20%以上，有部分地方實際上到年底已超過了30%。這樣為追求短期高速增長而超常規(guī)、大規(guī)模投資的“任期效益”等做法，不利于節(jié)約集約利用土地，不利于優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。

土地管理體制不暢。大量的執(zhí)法實踐表明，各級地方政府優(yōu)先考慮的是發(fā)展本地經(jīng)濟，而保護耕地、可持續(xù)發(fā)展帶來的利益是慢性的，毀壞耕地造成危害的影響也是慢性的，而占地建設(shè)帶來的利益卻是短時間內(nèi)就能看得見摸得著的。因此，違法用地就成為部分地方政府一種不可遏制的沖動。國土資源部門僅領(lǐng)導(dǎo)班子實行省級以下垂直管理，很多方面受到地方政府制約，盡管發(fā)現(xiàn)了政府違法用地，卻只能站在地方政府一邊。同時，土地利用規(guī)劃指標與政府項目用地需求還存在差距。近年來國家下達我省并下達到各市州的用地指標是26萬畝左右，而每年各市、縣上報的用地需求達40萬畝以上，一些未批先建、邊報邊建的違法用地行為由此產(chǎn)生。

違法用地成本不高。有的地方出臺一系列土地優(yōu)惠政策，競相壓低土地價格，或克扣群眾補償、返還土地出讓金等形式，以降低土地成本吸引客商。有的地方以“以租代征”等形式從群眾手中拿來土地，直接用于項目建設(shè)，既可以節(jié)省用地指標，又能節(jié)省一大筆辦理用地審批的費用，還促進了當?shù)囟唐诘慕?jīng)濟發(fā)展，違法成本相對較低。尤其是對于道路交通等民生工程用地，部分地方財政對直接的項目投資都比較緊張，加上用地指標緊張，容易產(chǎn)生民生工程方面的違法用地行為。同時，有的地方稅源狹窄，為了增加財政收入，想盡一切辦法大做土地文章，也成為導(dǎo)致政府主導(dǎo)違法用地行為的原因之一。

執(zhí)法監(jiān)察查處不嚴。當前，由于多方原因，國土資源部門就是及時發(fā)現(xiàn)了政府主導(dǎo)的違法用地行為，也難以查處整改到位，沒有執(zhí)法權(quán)威。有的為了保護地方利益，甚至故意不去及時制止，也不及時進行處罰，等到違法用地建成投產(chǎn)了，才裝模作樣地作出行政處罰決定，再申請法院強制執(zhí)行。在實際工作中，很多地方國土資源部門執(zhí)法不嚴，對政府主導(dǎo)違法用地行為處罰太輕，甚至不處罰，只要求補辦手續(xù)，更談不上處理人了。有的地方為應(yīng)付上級檢查，搞一些對責任人的假處罰，處罰文件并不放入被處理當事人的檔案，甚至提拔重用一些敢于違法用地的領(lǐng)導(dǎo)。違法者得不到應(yīng)有的處罰，效仿者自然有恃無恐，導(dǎo)致各地政府主導(dǎo)違法用地現(xiàn)象屢禁不止。

破解土地違法“五字法”

在政策法規(guī)上突出“實”字。加快修訂土地管理相關(guān)法律法規(guī)，理順政府與國土資源部門的關(guān)系，徹底打破地方保護主義。強化執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)的行政職能，增強對違法用地行為的沒收、拆除、退回非法占地等處罰執(zhí)行的操作性、可行性。優(yōu)化土地收益分配機制，減少地方政府對土地財政的依賴程度。進一步健全政績考核機制，將片面單純追求經(jīng)濟增長與資源的節(jié)約集約利用掛鉤，將資源的節(jié)約集約利用納入任期目標責任制，強化耕地保護責任。

在查處整改上突出“嚴”字。一方面，要加強查處力度，提高查處到位率。結(jié)合今年7月1日實施的《國土資源行政處罰辦法》，明確相關(guān)制度，細化沒收、拆除、罰款等處罰到位的方式和程序。比如建立政府主導(dǎo)違法用地案件上升一級立案查處制度，解決“不敢查、不便查、查不了”的問題；建立報告?zhèn)浒钢贫龋舶l(fā)現(xiàn)本級政府主導(dǎo)違法用地行為，國土資源部門必須及時報告上級國土資源部門處理；建立直接查處和掛牌督辦重大典型案件制度，對于未履行報告職責、不積極作為致使違法用地行為不斷擴大，造成難以拆除等嚴重后果的，要嚴肅處理。另一方面，要加強問責力度，提高執(zhí)法權(quán)威。通過土地衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查等現(xiàn)代科技手段，對于土地管理秩序混亂、違法占用耕地比例較高、政府主導(dǎo)違法用地現(xiàn)象嚴重的地方政府主要負責人和相關(guān)責任人，嚴格按照《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部令第15號）規(guī)定，實施問責。同時，根據(jù)地方政府違法用地行為查處和整改情況，酌情扣減用地指標，或限制、停止用地和礦業(yè)權(quán)審批，有效遏制政府主導(dǎo)違法用地行為的發(fā)生。

在責任機制上突出“合”字。結(jié)合“兩法銜接”工作，建立健全土地管理和執(zhí)法監(jiān)察共同責任機制，形成政府負總責，國土資源部門牽頭，相關(guān)職能部門、司法機關(guān)密切配合、齊抓共管的執(zhí)法監(jiān)察責任體系。進一步細化相關(guān)部門在國土資源執(zhí)法監(jiān)察當中的責任，尤其是要強化紀檢監(jiān)察、財政、公安、檢察、法院等單位的共同責任意識，加強部門協(xié)作的強制性，明確不履行職責所承擔的后果。

在執(zhí)法方式上突出“新”字。國土資源部門要立足新的定位，積極轉(zhuǎn)變職能，不斷創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)督檢查方式。積極學(xué)習“在線督察系統(tǒng)”等先進經(jīng)驗，加強動態(tài)巡查和日常監(jiān)管，拓寬發(fā)現(xiàn)政府主導(dǎo)違法用地行為的渠道。認真開展新開工項目專項清理，要求各地全面收集新開工，尤其是政府主導(dǎo)的新開工項目信息，及時上報省廳備案，做到“早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處”，將政府主導(dǎo)違法用地行為“發(fā)現(xiàn)在初始，解決在萌芽”。

在隊伍建設(shè)上突出“活”字。進一步深化行政執(zhí)法體制改革，力爭在人事制度改革中將國土資源執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)定為行政機構(gòu)，理順執(zhí)法監(jiān)察體制。鼓勵有條件的縣市區(qū)按照“五統(tǒng)一” （統(tǒng)一機構(gòu)設(shè)置、統(tǒng)一制度體系、統(tǒng)一工作程序、統(tǒng)一學(xué)習培訓(xùn)、統(tǒng)一考核評定）標準組建執(zhí)法監(jiān)察中隊，實行基層國土所與執(zhí)法監(jiān)察中隊合署辦公，通過信息共享與協(xié)調(diào)聯(lián)動機制構(gòu)建“垂直管理、網(wǎng)狀分布”執(zhí)法監(jiān)察體系。不斷加大培訓(xùn)力度。通過開展專項培訓(xùn)和案件分析、經(jīng)驗交流、現(xiàn)場觀摩等多種方式開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升執(zhí)法監(jiān)察人員業(yè)務(wù)技能和綜合素質(zhì)，增強預(yù)防和處理政府主導(dǎo)違法用地行為的能力和水平。