我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記的前世今生

余衛(wèi)明

我國(guó)古代并沒(méi)有形成以權(quán)利公示為目的的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，現(xiàn)代意義上的不動(dòng)產(chǎn)登記制度起始于20世紀(jì)初。

我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記最早源于土地管理制度，而土地管理制度又與土地所有制密切相關(guān)。

古代登記：以征稅為目的

夏、商、周時(shí)期實(shí)行的是井田制，這仍然是一種土地公有制形式，土地不能買(mǎi)賣(mài)，故土地管理也就相對(duì)簡(jiǎn)單，更無(wú)須進(jìn)行登記。

周朝末期，隨著社會(huì)的發(fā)展，土地的私有制開(kāi)始萌芽。但真正意義上的土地私有制則是始于商鞅變法，從此“改帝王之制，除井田，民得賣(mài)買(mǎi)”（《漢書(shū)·食貨志》），確立了土地私有制在國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活中的地位。而土地私有制的確立及隨之出現(xiàn)的土地交易，就需要通過(guò)一定的方式進(jìn)行管理，于是土地管理制度也就隨之產(chǎn)生。

據(jù)記載，我國(guó)的土地管理制度在周朝末期開(kāi)始形成，到唐朝時(shí)已較為完備。在田地、房屋買(mǎi)賣(mài)上，有“立契、過(guò)割”制度，也就是出賣(mài)田地、房屋須寫(xiě)書(shū)面契據(jù)，報(bào)官府交納契稅，由官府在契券上蓋印。南宋時(shí)，創(chuàng)設(shè)了一種名為“砧基簿”的文書(shū)，類似現(xiàn)代的不動(dòng)產(chǎn)登記簿，當(dāng)事人買(mǎi)賣(mài)房屋田地等不動(dòng)產(chǎn)，必須到官府“批鑿砧基簿”方為有效。明朝時(shí)，明太祖更設(shè)有“魚(yú)鱗圖冊(cè)”來(lái)登記土地。當(dāng)時(shí)為征派賦役和保護(hù)封建土地所有權(quán)的需要，將田地山塘挨次排列繪制在一起，標(biāo)明所有人、四至，因其形似魚(yú)鱗而被稱為“魚(yú)鱗圖冊(cè)”。

應(yīng)該指出的是，我國(guó)古代雖然有不動(dòng)產(chǎn)登記的一些相關(guān)制度，但其目的主要是為了征收賦稅，而非現(xiàn)代意義上的權(quán)利確認(rèn)和權(quán)利公示。因此，我國(guó)古代并沒(méi)有形成以權(quán)利公示為目的的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。

民國(guó)時(shí)期：完備卻未施行

我國(guó)現(xiàn)代意義上的不動(dòng)產(chǎn)登記制度起始于20世紀(jì)初，當(dāng)時(shí)的民國(guó)政府借鑒西方國(guó)家的法制，對(duì)我國(guó)原有的法制進(jìn)行大幅度的改革，私法的地位漸顯。與此相適應(yīng)，民國(guó)政府于1922年頒布《房地產(chǎn)登記條例》，試圖建立以公示為目的的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。但由于政局混亂，該《條例》并未真正施行。

1929年，國(guó)民黨政府頒布《民法·物權(quán)編》，在該編規(guī)定了以德國(guó)權(quán)利登記制為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。1930年，民國(guó)政府又制定了《土地法》，要求對(duì)土地及地上定著物進(jìn)行登記。1946年，頒布了《土地登記規(guī)則》，該《規(guī)則》兼采權(quán)利登記主義與托倫斯登記主義，就土地及定著物登記的內(nèi)容和程序作了較為全面的規(guī)定。

民國(guó)政府在大陸時(shí)由于長(zhǎng)期處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，其頒布的不動(dòng)產(chǎn)登記法律法規(guī)雖然較為完備，但并未有效施行。直到遷往臺(tái)灣后，其不動(dòng)產(chǎn)登記制度才真正建立起來(lái)并不斷得到完善。

建國(guó)后：“破而后立”的曲折

1949年中華人民共和國(guó)成立后，于1950年頒布了《中華人民共和國(guó)土地改革法》，并根據(jù)該法在農(nóng)村開(kāi)展了土地改革運(yùn)動(dòng)。土地改革的內(nèi)容主要是廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。沒(méi)收地主的土地，征收富農(nóng)用于出租土地的一部或全部。所有沒(méi)收和征收得來(lái)的土地和其他生產(chǎn)資料，除部分收歸國(guó)家外，均由鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會(huì)接收，統(tǒng)一分配給無(wú)地、少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農(nóng)民所有。然后在此基礎(chǔ)上，向農(nóng)民發(fā)放土地證。在城市，則逐步開(kāi)展房產(chǎn)登記并發(fā)給房屋所有權(quán)證。這樣，建國(guó)初期以土地和房產(chǎn)登記為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)登記制度逐步得以建立。

但20世紀(jì)50年代末，隨著社會(huì)主義改造的進(jìn)行，農(nóng)村土地收歸國(guó)家或集體所有，大量的城市房地產(chǎn)收歸國(guó)家所有，私有不動(dòng)產(chǎn)交易極少，不動(dòng)產(chǎn)登記工作也隨之廢弛。到“文化大革命”時(shí)期，土地房產(chǎn)管理更是遭到極大破壞，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)被撤銷(xiāo)，不動(dòng)產(chǎn)登記制度則完全停止。

自上世紀(jì)70年代末開(kāi)始的改革開(kāi)放，不僅在政治領(lǐng)域撥亂反正，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也是變化巨大，進(jìn)行了許多制度重建。不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證也是其中的一個(gè)重要內(nèi)容。

在房屋登記方面，隨著對(duì)私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的重視，上世紀(jì)70年代末80年代初，全國(guó)各地先后建立了相應(yīng)的房地產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，并恢復(fù)了房屋登記制度。在立法上，1983年國(guó)務(wù)院頒布《城市私有房屋管理?xiàng)l例》，1987年城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部制定了《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法》。至此，城市房產(chǎn)登記制度得以確立。1994年，全國(guó)人大常委會(huì)頒布《城市房地產(chǎn)管理法》，首次以法律形式確立了國(guó)家實(shí)行土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)登記發(fā)證制度。

在土地登記方面，我國(guó)上世紀(jì)80年代中期設(shè)立了土地管理機(jī)構(gòu)，并開(kāi)始進(jìn)行土地使用制度改革和住房制度改革。1986年制定了《土地管理法》，該法規(guī)定了土地登記發(fā)證制度。

在林木和林地登記方面，我國(guó)于1984年制定了《中華人民共和國(guó)森林法》。該法規(guī)定，全民所有的和集體所有的森林、林木和林地，個(gè)人所有的林木和使用的林地，由縣級(jí)以上地方人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)。

此外，我國(guó)還建立起了草原、農(nóng)地、礦產(chǎn)、漁業(yè)、海域等不動(dòng)產(chǎn)登記制度。目前，至少存在國(guó)土資源部門(mén)、房產(chǎn)管理部門(mén)、林業(yè)部門(mén)、農(nóng)牧業(yè)部門(mén)、水利部門(mén)、漁業(yè)部門(mén)、海洋行政主管部門(mén)七個(gè)部門(mén)分別對(duì)土地和礦產(chǎn)、房屋、林權(quán)、草原和農(nóng)地、取水許可、水面養(yǎng)殖使用權(quán)、海域使用權(quán)進(jìn)行登記。

改革：建立統(tǒng)一登記制度

我國(guó)現(xiàn)行的不動(dòng)產(chǎn)登記的格局是：從橫向看，是多部門(mén)登記，有多個(gè)部門(mén)從事不動(dòng)產(chǎn)登記；從縱向看，是多層級(jí)登記，縣、市、省的相關(guān)部門(mén)都可以依職權(quán)進(jìn)行登記。

這種格局形成的主要原因是，我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記是基于行政管理的需要而建立，而不動(dòng)產(chǎn)登記的主要功能則是公示不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利和維護(hù)交易安全。因此，目前的這種不動(dòng)產(chǎn)登記格局很不利于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和交易安全，并呈現(xiàn)出物權(quán)登記不一致、增加當(dāng)事人的不合理負(fù)擔(dān)、不利于查詢、加重政府財(cái)政支出、造成國(guó)家稅費(fèi)流失等諸多問(wèn)題。

為改變現(xiàn)行不合理的不動(dòng)產(chǎn)登記格局，很多專家學(xué)者和實(shí)務(wù)界人士一直呼吁建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。2007年頒布的《物權(quán)法》明確規(guī)定：“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度?！边@就為我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的改革提供了法律依據(jù)。遺憾的是，由于這樣或那樣的原因，盡管《物權(quán)法》規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度，但這一規(guī)定很長(zhǎng)時(shí)間并未落到實(shí)處。

2013年11月召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)、建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，并確定由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)土地、房屋、草原、林地、海域等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)。至此，我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度正式起步。2014年8月15日，國(guó)務(wù)院法制辦網(wǎng)站公布《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》，面向社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，盡管許多制度設(shè)計(jì)還有待研究、許多分歧還有待統(tǒng)一，但不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的步伐已不可逆轉(zhuǎn)，我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度即將建立。