蘇仙區(qū)：礦山用地的問題與對策

李見秋

蘇仙區(qū)是郴州市的礦業(yè)大區(qū)，采礦歷史最早可追溯到明朝初期。區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，素有“有色金屬之鄉(xiāng)”的美譽，礦產(chǎn)保有儲量居全市第一位。目前礦產(chǎn)資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)已形成規(guī)模。全區(qū)初步形成了以柿竹園礦、紅旗嶺礦、瑪瑙山礦、街洞煤礦等大中型國有和股份制企業(yè)為主，民營中小礦山為輔的格局。根據(jù)2010年第二次土地調(diào)查結(jié)果顯示，蘇仙區(qū)采礦用地面積2012公頃，占全區(qū)建設(shè)用地總面積的24.78%。

礦山用地主要問題

礦山用地模式粗放，閑置和廢棄等現(xiàn)象嚴重。經(jīng)過多年的開發(fā)利用，一些礦山企業(yè)因資源枯竭、自然災(zāi)害、改善生活環(huán)境和礦產(chǎn)資源整合等原因而“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”，原有的辦公用地、設(shè)施用地、礦山用地處于廢棄閑置狀態(tài)。且礦山用地基本處在偏遠的荒山荒地上，礦山搬遷撤離后，建設(shè)用地得不到有效利用。近幾年蘇仙區(qū)關(guān)閉、整合了礦山40家。據(jù)不完全統(tǒng)計，全區(qū)閑置礦山用地有260公頃，占礦山用地的13%。隨著礦區(qū)資源的持續(xù)開發(fā)利用和礦產(chǎn)資源整合工作的強力推進，此類廢棄閑置的礦業(yè)用地面積還將繼續(xù)增加，占據(jù)礦山用地總規(guī)模的比重將越來越高。

礦山用地管理不規(guī)范，違法用地現(xiàn)象突出。礦區(qū)范圍內(nèi)的用地缺乏監(jiān)管。大中型采礦企業(yè)主要通過無償劃撥和有償出讓方式取得土地使用權(quán)，均擁有合法的國有土地使用手續(xù)。但是，成立之初無償劃撥給礦山企業(yè)的土地面積較大，且大部分仍是農(nóng)用地。而礦山企業(yè)占用農(nóng)用地進行建設(shè)時，沒有再申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，而是直接占用、隨意而建。如柿竹園礦擁有土地使用權(quán)面積1500多公頃，其中大部分為農(nóng)用地，近些年來直接在大片林地和魚塘上進行建設(shè)。未批先用現(xiàn)象突出。一些私營小型采礦企業(yè)在取得礦業(yè)權(quán)后，根據(jù)需要和可能，直接與土地所有權(quán)村組和村民協(xié)商，通過支付一定的補償費后取得土地使用權(quán)利，未經(jīng)依法批準就直接依礦而用，怎樣方便就怎樣建設(shè)，依法辦理土地征轉(zhuǎn)用手續(xù)的少。通過調(diào)查，全區(qū)40家私營企業(yè)使用土地147公頃，均未取得合法的用地手續(xù)。

礦山開采對土地破壞嚴重，礦山環(huán)境治理難度大。隨著礦產(chǎn)資源的不斷開發(fā)利用， 礦山的采選區(qū)環(huán)境污染嚴重， 土地挖損塌陷， 地表植被剝離， 水土流失、地下水層破壞等問題逐步凸顯。且土地治理、復(fù)墾資金缺乏，責(zé)任主體不負責(zé)任，環(huán)境恢復(fù)治理工作進度緩慢， 日積月累，環(huán)境治理成本難以預(yù)計。

規(guī)范礦業(yè)用地的對策

礦山占用土地是因開采礦產(chǎn)資源的需要而發(fā)生，“為了蘿卜而扯了菜”，有其特殊性。長期以來形成的礦山用地現(xiàn)狀，有歷史、政策和管理等方面的原因。規(guī)范礦山用地建議從以下幾個方面入手：

完善相關(guān)法律法規(guī)，實現(xiàn)礦山用地管理規(guī)范化。一是針對礦山用地的特殊性，要在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合礦山用地目的、性質(zhì)和特點，進一步細化相關(guān)法律規(guī)定，深入探索新的管理辦法，研究制定實踐性、操作性強的具體措施，達到規(guī)范礦山用地的目的。建設(shè)用地主要有國有建設(shè)用地、集體建設(shè)用地和臨時用地三種類型。要根據(jù)礦山用地的特點，對不同的礦山企業(yè)、不同的用地性質(zhì)，采用不同的用地類型來完善礦山用地手續(xù)。三種用地類型可以在一個礦業(yè)權(quán)企業(yè)單獨實施或同時并舉，將礦山用地全部納入法制化、規(guī)范化的管理軌道。二是正確處理礦產(chǎn)資源規(guī)劃與土地規(guī)劃之間的關(guān)系，保障礦業(yè)用地依法及時的取得。土地利用總體規(guī)劃是一定區(qū)域內(nèi)土地利用的頂層設(shè)計，礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，將礦業(yè)用地列入土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地范圍，發(fā)揮土地利用規(guī)劃的統(tǒng)籌作用；同時要做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃與林地、草原、環(huán)境保護等專業(yè)規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保障礦產(chǎn)資源開發(fā)用地的需求。

創(chuàng)新土地利用方式，促進礦山用地利用集約化。當(dāng)前的法律法規(guī)對礦業(yè)用地規(guī)定過于原則，缺乏具體可操作性的規(guī)定。因此，要按照“法無授權(quán)不可為，法無禁止想法為”的原則，積極創(chuàng)新礦業(yè)用地獲得與退出方式，探索礦山用地“增減掛鉤”、“土地入股”等模式，破解礦業(yè)用地難題，達到節(jié)約集約利用土地資源的目的。 一是礦業(yè)用地“增減掛鉤”模式。針對山區(qū)礦業(yè)用地比較散亂的實際，適當(dāng)降低建設(shè)用地增減掛鉤的各項標準，將廢棄閑置的礦業(yè)用地經(jīng)復(fù)墾驗收后，減少的建設(shè)用地與新增建設(shè)用地相掛鉤，保障礦業(yè)用地復(fù)墾資金來源。明確礦山企業(yè)盤活原有廢棄閑置的礦業(yè)用地，可以換取新的礦山用地，實現(xiàn)礦業(yè)用地的空間置換，激發(fā)礦山企業(yè)進行土地復(fù)墾的內(nèi)在動力。 二是礦業(yè)用地“土地入股”模式。對于采礦企業(yè)需要使用農(nóng)村集體土地，可以采用將土地作價入股的辦法獲得，農(nóng)村經(jīng)濟組織辦理好建設(shè)用地手續(xù)后，交給礦山企業(yè)使用，按股份獲得收益。礦業(yè)權(quán)關(guān)閉后將復(fù)墾好的土地歸還給農(nóng)民。這既有利于緩解礦山企業(yè)的投資壓力，又可調(diào)和礦業(yè)利益和農(nóng)民利益之間的矛盾，還有利于土地的有效利用。

落實土地復(fù)墾責(zé)任，實現(xiàn)礦山用地復(fù)墾制度化。做好礦山用地復(fù)墾是嚴格保護耕地、保護礦區(qū)環(huán)境、促進土地節(jié)約集約利用的重要措施。要在礦山的設(shè)置、開采、退出等環(huán)節(jié)采取措施，落實好責(zé)任主體的土地復(fù)墾義務(wù)，推進礦山用地復(fù)綠復(fù)耕。一是礦業(yè)權(quán)的審批中，切實做好土地復(fù)墾方案的編報。礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照要求編制土地復(fù)墾方案，通過評審的土地復(fù)墾方案作為采礦權(quán)登記中的申報材料之一。二是在礦業(yè)開發(fā)過程中，要通過年檢、督查等各種手段，按照“誰破壞，誰復(fù)墾”的原則，督促采礦企業(yè)履行土地復(fù)墾義務(wù)，及時治理好被污染破壞的土地，確保礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到最好的保護。三是在礦山退出關(guān)閉時，國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)會同相關(guān)部門，依據(jù)土地復(fù)墾驗收標準進行嚴格驗收。四是建立礦山用地復(fù)墾獎勵制度，引導(dǎo)社會力量參與到土地復(fù)墾中來。對將廢棄的礦山用地恢復(fù)為農(nóng)用地和耕地的，給予適當(dāng)?shù)馁Y金支持和獎勵，逐步消化非法開采造成的和歷史遺留的廢棄礦山用地。