傳統土地整理規劃與景觀生態型土地綜合整治規劃之比較

李紅 魏曉 劉傳明

摘 要：土地綜合整治是推進城鄉一體化進程的一項系統工程。本文在對土地整理與土地綜合整治及其規劃異同進行分析梳的理基礎上，就傳統型土地整理規劃與景觀生態型土地綜合整治規劃進行理念、目標、方法和效果等方面的綜合比較，提出了景觀生態規劃技術在土地綜合整治中的科學性和可操作性以及相對于傳統規劃設計的優越性。

關鍵詞：土地整理； 土地綜合整治；景觀生

2009年以來，土地綜合整治作為保護和補充耕地、滿足城鄉建設用地供需平衡的一種有效手段正在各地普遍推廣實施。然而多數農村土地綜合整治仍以增加和補充耕地面積、追求經濟效益為主，而忽略了項目區自然環境保護和景觀生態建設，進而引發了耕作層破壞、水土流失、農村景觀格局破碎等一系列生態可持續發展問題。“土地綜合整治”緣于“土地整理”，但相比土地整理來說，土地綜合整治具有更為全面的內涵和目標要求。

1 土地整理與土地綜合整治

土地整理是指采用工程、生物等措施，對田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質量和利用效率，改善生產、生活條件和生態環境的活動。土地整理最早源于歐洲，1886 年德國設立專門機構實施土地整理。我國的土地整理工作直到20世紀90年代才起步。1997年，中共中央、國務院《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》提出要“積極推進土地整理，搞好土地建設”。1999年實施的新《土地管理法》，進一步明確和鞏固了土地整理的法律地位。2000 年國土資源部制定了《土地開發整理行業標準》，對土地整理開發規劃的編制、土地整理開發設計、土地整理開發項目驗收提出了具體的要求。2002 年先后頒發了《關于認真做好土地整理開發規劃工作的通知》和《土地開發整理規劃管理若干意見》，加強和規范了土地整理開發規劃，對農村土地開發整理工作的具體開展提供了科學指導。

土地綜合整治由土地整理演變而來，是針對土地整理存在的問題并由土地整理升華的，這是國家經濟發展到一定階段后的必然選擇和迫切需要。隨著國家建設“社會主義新農村”戰略的深入實施，十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出，要繼續推進土地整理復墾開發，大規模推進土地綜合整治已成為農村土地管理的重大任務。2011年在《中國農村土地整治生態景觀建設戰略》一文中，首次系統、全面地提出了要推進實施“農村土地整治生態景觀建設戰略”。新一輪《全國土地整治規劃》中土地整治已上升為國家層面的戰略部署，對國家糧食安全戰略和節約優先戰略，以及社會主義新農村建設和城鄉統籌發展戰略起到重要的支撐。國家已把開展土地綜合整治、實施“萬村土地整治”等示范工程作為推進各地土地管理制度改革的重要舉措之一，以力圖破解土地管理中的一系列難題和障礙。

土地綜合整治是指在一定的區域內，按照土地利用總體規劃確定的目標和用途，以土地整理、復墾、開發和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農村生產、生活條件和生態環境，促進農業規模經營、人口集中居住、產業聚集發展，推進城鄉一體化進程的系統工程。而土地綜合整治的概念要比土地整理更為廣泛，其包括了土地整理在內的土地開發與土地復墾；目標不僅僅是補充耕地、提高土地效率、改善農村生產生活條件，還包括提髙和改善農民生活水平、整合農村各類產業的發展；土地綜合整治的施展空間與開展平臺也更大，其與新農村建設、城鄉協調發展緊密結合，成為了推動區域城鄉協調發展的有效途徑。

與以往傳統的土地整理相比較，土地綜合整治具有“五多”的特征。①多規劃協調。就土地綜合整治在我國經濟社會發展大局中的作用來看，其規劃要與土地利用總體規劃、土地開發整理復墾規劃、新農村建設和發展規劃、村鎮體系規劃、村鎮建設規劃以及產業集聚區規劃等相銜接、相協調。②多目標設計。土地綜合整治成果一方面應有利于完成地方耕地保護目標，彌補各類建設用地指標缺口，另一方面則能解決新農村建設資金的不足，不斷改善農村生產生活條件，實現政府和群眾期望的多個目標。③多資金整合。土地綜合整治既要聚合土地各類專項資金，同時又要引導其他涉農資金的投入，還可以利用有關指標轉讓所得的收益，充分發揮各類資金的“疊加效應”。④多部門聯動。國土、財政、農業、交通、水利、建設、林業等部門要遵照分工，各司其責，相互配合，共同推進。⑤多項成果。主要是增加耕地、實現“占補平衡”，富余土地可通過增減掛鉤有償調劑到城鎮使用等，破解了地方當前土地管理工作的多個難題。

2土地整理規劃與土地綜合整治規劃異同

一般來講，土地整理規劃與土地綜合整治規劃的相同之處，主要體現在它們的基本思路相同，主要包括：①分析區域的背景與規劃開展的條件；②確立規劃的目標與基本任務；③選擇合理的土地整治模式與路徑；④測算區域土地整治潛力；⑤劃分土地整治區域和重點整治區域，統籌安排土地整治重點工程與項目；⑥分析土地整治成本和綜合效益；⑦針對規劃進行環境影響分析，制訂實施保障措施與對策。

與土地整理規劃相比較，土地綜合整治規劃更強調綜合性和效益性，兩者的不同之處主要表現在：

（1）土地綜合整治規劃目標更多。土地整理規劃主要圍繞如何增加耕地面積這一主要目標進行編制。土地綜合整治不僅僅是簡單地將農業經營規模擴大，把田塊合并、溝渠修好、道路修通，而是在加強農業基礎設施建設的前提下，提高土地節約集約利用水平，達到土地利用效益的最大化；土地綜合整治也不是簡單地增加和補充耕地，而是要促進土地資源的優化配置，充分發揮各個地塊要素的作用，實現土地資源的可持續利用；土地綜合整治不是一般情況下的加強農田水利設施建設，而是更加注重與地方實際、與新農村建設相結合，與農村特色產業發展相銜接，容易得到廣大群眾的支持和擁護。因此，土地綜合整治規劃必須體現這些目標，所以其比土地整理規劃需要更先進的規劃理念、更多的基礎資料、更豐富的內容、更先進的方法。

（2）土地綜合整治規劃需要與更多的規劃相協調。通常情況下，土地整理規劃需要與土地利用總體規劃、村鎮建設規劃相協調，而土地綜合整治規劃除此之外，還需要與新農村建設規劃、村鎮體系規劃、產業規劃等相關規劃相結合，符合地方經濟社會發展實際，要全方位、多角度融合和銜接各種規劃。

3傳統型規劃與景觀生態型規劃的比較

土地整理是人類對土地生態系統的干擾，整理過程會對區域內的水資源、土壤、植被、生物等環境要素和生態過程產生影響，規劃方案要采取各種措施盡量避免對區域的生態環境產生破壞。但是我國當前開展的土地整理規劃（以下稱為“傳統型規劃”）仍以增加和補充耕地為主要目標和基本動力，并將新增耕地率作為剛性指標指導規劃設計工作，缺乏對項目區自然景觀保護和生態環境建設等方面的考慮，致使大量生態問題出現。因此，景觀生態型規劃取代傳統型規劃勢在必行。景觀生態型規劃是在傳承傳統型規劃的優點之上提出的，主要從景觀生態系統生物生產功能、生態服務功能和文化服務功能等多個功能的實現為基本出發點，運用景觀指數等方法對項目區景觀生態格局進行定量描述和綜合分析，有針對性地提出規劃實施措施。它與傳統型規劃在規劃理念、規劃目標、規劃方法及規劃效果等方面都有明顯的區別。

3.1規劃理念

就自然生態角度來看，土地整治是對土地資源及其利用方式的再組織、再調整和再優化的過程，即通過一系列生物和工程措施改變了項目區生態系統的類型、結構和功能。如果土地整治缺乏對生態因素的考慮和重視，勢必將對區域內土壤、水、植被、大氣和生物多樣性產生一些直接或間接的負面影響。因此，土地整治對生態環境應立足于改善而不是改變。而從社會經濟角度來看，土地整治是經濟社會發展一定階段的產物，是為滿足人類生存和發展需要而對自然環境的恢復與調整， 也是一個由自然、經濟和技術因素構成的復雜系統工程。而作為人類社會走向文明和進步征途上的工程手段，按理不應隨意改變其自然生態，更不應該憑借現代機械之力，片面追求經濟效益而破壞生態系統和諧。因此，我們理應樹立尊重自然、順應自然、保護自然的現代生態文明理念，將生態文明建設的理念貫穿在土地整治工作的始終。

傳統型規劃缺乏生態文明建設理念，在規劃時只簡單地考慮增加耕地，而忽視土地生態系統各生態因子的改變對整個系統的不利影響，結果使得項目區的土地利用結構變得簡單，生態系統單一和脆弱，影響系統中物種的遷移、物質和能量的流動以及生態的穩定和平衡，是不可持續利用和發展。而新型的景觀生態型規劃則以景觀生態學理論、系統理論和可持續理論為指導，針對不同區域特定的問題，引入新的景觀元素完善景觀結構、功能，在具體的工程上進行生態設計，在以生態系統為基質的景觀中充分發揮自然生態系統斑塊、廊道的高穩定性、自我調節能力，使經濟生產與生態環境相適應，降低人為干擾對生態系統的破壞，增強生態系統的穩定性，促進區域的可持續發展。

3.2 規劃目標

在理論上，土地整治規劃的具體目標應該包括：一是通過土地整治，改善區域土地利用結構，增加耕地數量，實現耕地數量動態平衡，保障地區耕地的可持續利用；二是通過對“田、水、路、林、村”實施綜合整治，來提高耕地質量，改善生產條件，提高糧食產能，保障糧食安全；三是通過實施廢棄地整治、零散地歸并、節水工程建設等系列工程，促進區域資源節約利用，實現建設“節約型”社會的戰略目標；四是通過土地生態工程建設，改善生態環境，維護生態平衡，實現“環境友好”社會的建設目標；五是通過實施土地整治，加強農業生產設施建設，促進城鄉統籌協調和人與自然的和諧發展；六是通過實施土地整治，改善農村生產、生活條件，發展鄉村地區經濟，維護鄉村特色景觀和文化以及土地利用的倫理和道德規范。

在上述六個目標中，傳統型規劃更加側重于第一、第二個，尤其是第一個。我國土地整治起初的目的也主要是為了彌補因建設所導致的耕地減少，將其作為獲得耕地增量的主要措施。現實中許多地方開展的土地整治，主要是為了實現耕地的“占補平衡”，通過土地整治補充耕地來獲取一定的建設用地指標，因此，在編制土地整治規劃時也主要考慮如何最大限度增加耕地、獲取建設用地指標，而很少考慮土地整治的其他目標。而景觀生態型規劃則更加突出第四、六個目標，注重保護和改善項目區生態環境、提高景觀的價值。新型景觀生態型規劃追求的是實現系統的經濟、社會、生態等綜合效益的最大化。

3.3 規劃方法

傳統型規劃編制所采用的方法一般是沿用定性研究的方法，即以經驗判斷為基礎，然后進行各種數據的預測。

目前有關景觀生態型規劃方法主要有：McHarg的方法、E.P.Odum的分析模型、德國的分析土地利用系統模型、城鄉融合系統設計模型、集中與分散相結合規劃模型、捷克的LANDEP模型、荷蘭的通用生態學模型、美國的大城市景觀規劃模型、澳大利亞的南海岸研究模型等等。

從具體的技術路線看，景觀生態型規劃與傳統型規劃一樣，都包括項目區的現狀分析、具體規劃布局和單項工程的設計三個主要環節。而存在不同的是：

（1）景觀生態型土地整治規劃的現狀分析，除了項目區社會經濟發展和常規的土地利用現狀分析外，還應包括景觀資源的現狀分析。在分析的過程中，重點對項目區典型的地貌遺產、鄉土植被群落、稀缺物種棲息地和獨特水文關系等自然特征，以及具有歷史意義的建筑物、風水林、自然村落布局以及典型土地利用功能組合模式等人文元素、結構進行識別和評估，同時對鄉村空間景色具有支配作用的特殊場所予以關注，如獨特的建筑物或構筑物、別致的農田地塊結構、孤植的老樹等，用以指導工程規劃布局和工程設計。

（2）景觀生態型土地整治在進行土地平整工程、農田水利工程、田間道路工程和其他工程布局等四大工程規劃布局之前，還應先進行項目區景觀整體意象規劃、景觀分區和關鍵地段識別等工作，并將其作為土地整理工程規劃布局的指導依據，使項目區土地整治規劃總體布局上更具備景觀整體性與和諧性。

（3）景觀生態型土地整治中的單項工程設計需綜合考慮工程的整體性、實用性和生態性，將各類工程設施的景觀生態功能作為規劃設計的主要目標之一，使土地整治與項目區鄉村景觀風貌建設、生態環境建設協調統一。

3.4 規劃效果

由于傳統型規劃片面地追求增加和補充耕地，過分強調提高土地資源承載力，雖然其實施可以增加部分耕地面積、改善部分耕地質量，但是也造成：

一是生態環境遭到破壞。在傳統型規劃指導下，往往缺乏對項目區景觀、物種、生態方面的綜合考慮，而廣泛采用高品位、高規格的工程建設措施，不但難以獲取預期的生態效益，反而破壞了項目區生物生境，影響系統內物種的遷移、物質和能量的流動以及系統的穩定和平衡，而難以實現長遠的綜合效益。如在實施土地整理工程時，大面積平整農地、硬化的農田水利設施以及挖低丘、筑坑塘等以提高土地墾殖率，這些都會導致項目區原生、次生自然植被以及人工植被的減少和退化，而不利于項目區自然生態的可持續發展。

二是農村景觀千篇一律。傳統型規劃往往專注于項目區農地的生產功能，而忽略了其重要的生態價值和美學價值。在土地整治過程中，由于缺乏生態景觀理論和技術指導，再加上管理和建設人員業務水平有限，致使原有村莊的鄉土氣息消失殆盡，出現嚴重的“景觀污染”或“千村一面”現象，導致孕育不同地域文化的生產、生態和生活的鄉土景觀嚴重受損，生物多樣性降低。部分農民安置點儼然城市小區，高層、多層兵營式分布，文化、體量和色彩嚴重不協調。

景觀生態型規劃正是為了解決傳統型規劃損害生態環境與景觀這一問題而產生的，其以可持續發展、景觀生態學等理論為指導，重視項目區景觀特征的研究，注重提高生態景觀服務功能，通過對項目區景觀生態格局的規劃合理調整、景觀單元的生態設計，實現整個系統經濟、社會、生態等效益的最大化。這不僅能夠提高耕地質量和土地綜合生產能力，從而為項目區居民帶來持續穩定的經濟收入；而且能夠實現其氣候調節、氣體調節、水文調節、水土保持等生態效益和作為旅游觀光資源美學效益的提高，符合人與自然的長遠和諧的可持續發展要求。

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