產業布局及區域特點影響下的第三輪礦產資源規劃

張維宸 劉建芬

摘 要：在第三輪礦產資源規劃中，需要因地制宜，從宏觀戰略方面，立足區域整體，深入分析我國“四大板塊”的經濟與礦產資源發展形勢，剖析資源“瓶頸”問題產生的深層次原因。針對東、中、西部和東北地區社會、經濟、礦產資源發展特點，以社會經濟為基礎，以礦產資源承載力區劃為重要依據，研究提出統籌經濟發展與礦產資源保護的戰略與政策建議，推進政策、規劃、投入、項目、稅費等礦產資源勘查開發政策的實施。

關鍵詞：第三輪礦產資源規劃；四大板塊；礦產資源開發布局

1 礦產資源規劃要與我國“主要礦產資源開發布局”相一致

按照國務院要求，第三輪全國礦產資源規劃將由國土資源部會同國家發改委、財政部、工信部、環保部、商務部共同組織編制。國家產業布局和環境承載力將成為影響第三輪礦產資源規劃能否如期完成的重要因素。

礦產資源的勘查開發與產業布局的關系非常緊密。從新中國成立到現在，礦產資源的勘查開發始終與國家產業布局相銜接，可以形象地稱其為“孿生姊妹”關系。

《全國主體功能區規劃》提出，我國主要礦產資源開發布局為：

西部地區加大礦產資源開發利用力度，建設一批優勢礦產資源勘查開發基地，促進優勢資源轉化，積極推進礦業經濟區建設；中部地區大力推進礦業結構優化升級，強化綜合利用；東部地區重點調整礦產資源開發利用結構，挖掘資源潛力；東北地區穩定規模，保障振興，促進資源型城市持續發展。

這里的東部地區包括10個省份：北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部地區包括6個省份：河南、山西、湖北、安徽、湖南、江西；西部地區包括12個省份：四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內蒙古；東北地區包括3個省份：黑龍江、吉林、遼寧。

第三輪礦產資源規劃要與《全國主體功能區規劃》對我國“主要礦產資源開發布局”相一致，同時要結合我國東部、中部、西部、東北四個地區的主要礦產基礎儲量，四個地區的工業布局情況，以及四個地區的資源環境承載力等，從宏觀角度將規劃劃分為東部、中部、西部、東北四個區域。

2 分類分區的差別化礦產資源規劃管理政策

在第三輪礦產資源規劃中，需要因地制宜，從宏觀戰略方面，立足區域整體，深入分析我國“四大板塊”的經濟與礦產資源發展形勢，剖析資源“瓶頸”問題產生的深層次原因。針對東、中、西部和東北地區社會、經濟、礦產資源發展特點，以社會經濟為基礎，以礦產資源承載力區劃為重要依據，研究提出統籌經濟發展與礦產資源保護的戰略與政策建議，推進政策、規劃、投入、項目、稅費等礦產資源勘查開發政策的實施。

2.1 東部地區必須解決好資源節約集約利用問題

“東部率先發展”是黨中央在改革開放以來首先實施的重大戰略部署。新時期，黨中央制定了鼓勵東部地區加快發展的戰略思想。在新一輪區域經濟發展中，資源和環境問題已經成為東部沿海地區經濟進一步發展的重要制約因素，同時，東部地區經過20多年的快速發展，也已經積累了解決資源環境問題的物質基礎。東部地區的經濟發展已進入資源節約集約利用的優化經濟發展階段，因此，在加快發展的同時必須解決好資源節約集約利用問題，實現綠色礦業和礦產資源的合理開發。

在礦產資源相關產業方面，應繼續加強礦產資源勘查；開拓兩個市場，提高資源保障能力；依靠科技進步，大力發展循環經濟；加強監督管理，規范礦產資源勘查開發秩序。

一是加強礦產資源勘查。礦產資源的嚴峻形勢，迫切要求加強地質勘查，盡快找到可供礦山建設利用的產地和儲量，否則礦產資源不久就將制約或阻礙該地區經濟建設的發展。特別是能源礦產的短缺，如果沒有別的途徑補充，就將使工業陷入癱瘓，后果不堪設想。因此，必須充分認識地質找礦工作的重要性，加強地質礦產勘查，增加資源儲備，為東部地區經濟騰飛奠定基礎。首先，加強地勘隊伍建設。東部地區2010年末地勘單位在職職工人數159013人，占全國2010年末在職職工人數的25.48%。一方面要制定各種政策措施吸引不同類型的人才；另一方面，把人才培養與項目組織實施緊密結合，提高整體素質和技術水平。其次，科學規劃，加強找礦工作。東部地區具備良好的成礦地質條件，潛在資源豐富，應進一步加大資源勘查力度。盡管東部地區的地質工作取得了較大成就，但與具有數百年地質調查歷史的發達國家相比，地質勘查工作程度并不高，資源潛力遠未完全查明，許多異常區和礦化點未作評價工作。隨著現代成礦理論和勘查技術手段的應用，完全有可能實現找礦突破，擴大儲量，增加供給。

二是開拓兩個市場，提高資源保障能力。東部地區應從礦業可持續發展的角度，深入研究本地區礦產資源儲量及特點，綜合分析礦產資源供應問題，將國外礦產資源和區外礦產資源作為實現東部地區礦業可持續發展的有益補充，實現礦產資源供應多元化，立足區內，面向國內，著眼全球，提高資源保障能力。

立足區內，就是要加大區內優勢礦產資源的開發和調控力度，提高礦產資源區內供給能力。一方面對具有資源潛力、市場急需的鉛、鋅、錳、金、銀、銅、石墨等礦產，加大勘查與開發力度，不斷提高供給能力；另一方面對資源豐富但用量相對不大的鎢、銻、錫、螢石、重晶石等優勢礦產實施規模化開采，降低開采成本，加強開采總量管控。加強對老礦山深、邊部的勘查與開發工作，同時，積極尋找新的接替資源基地，不斷提高礦產資源省內供給能力。

面向國內，就是在國內尋求鐵、鋅、銅、鋁、煤等東部地區供應不足的礦產的供應基地。因此應鼓勵區內加工企業到鐵、鉛鋅、銅等資源豐富的地區投資開發礦產資源，尋求穩定、經濟、多元的供應渠道。加強區際間聯系，要充分利用周邊省份的礦產資源，如山西、內蒙古的煤、鋁、稀土、石膏等。

著眼全球，就是要不失時機地“走出去”，多元化、多渠道、多方式地利用國外礦產資源。通過組建專門機構，大力推行“技術援助、經濟援助及合作計劃”，為礦業企業的跨國經營提供全方位支持，并通過“以合作求發展”的策略，與國際投資機構、跨國礦業公司及資源公司加強合作，大力推進跨國礦業公司以不同方式廣泛地參與全球礦產資源勘察開發。

針對東部地區礦產資源保障能力不足問題，應堅持以市場為導向、以經濟效益為中心、以礦業企業為投資主體，實現多元化發展。

在礦產資源節約與綜合利用方面，隨著城鎮化的發展、人口的增加和人們對礦產資源需求的不斷提高，未來20年東部地區礦產資源需求仍將持續增長。為滿足東部地區未來社會經濟發展需要，解決礦產資源瓶頸問題，東部地區應更加注重礦產資源節約與綜合利用，提高資源利用效率，遏制礦產資源采富棄貧、大礦小開等資源浪費現象。同時，不斷發揮地理優勢，增加礦產資源的區域協調能力；另一方面，可以開展城市礦產收集工作，出臺城市礦產相關規定。

依靠科技進步，大力發展循環經濟。推進科技進步、提升創新能力是解決東部地區礦業可持續發展乏力的核心。科技進步可以推動礦產資源利用率的提高和生產規模的擴大。由于科技進步改變了資源組合的比例，使產品的平均成本下降。平均成本的下降、規模經濟的取得意味著同樣規模的產品生產會消耗更少的資源，從而有助于緩解資源的稀缺狀況，即相對減少生產對礦產資源的需求量。東部地區要以科技創新為先導，研制、開發、推行先進的開采、加工礦產品的新工藝、新設備、新技術和新的管理方法，如無廢石開采技術、先進的井下充填技術、選礦綜合回收技術等，要充分依靠科學技術，積極推進資源開發利用方式由粗放型向集約型轉變，推動循環經濟發展。

根據礦產資源的轉化關系，東部地區要積極拓寬礦產品的利用領域，延長產業鏈，必須在礦產資源采、選、冶煉、加工基礎上，增加“礦產資源再生部門（可與勘探部門合并）”和“綜合利用和環境治理部門”，將各個部門產生的廢棄物作為二次資源進入再生部門，加以綜合利用。

在礦山生態環境保護方面，扭轉東部地區礦產資源開發利用引發的環境污染和生態環境惡化的趨勢，必須大力推進礦業的清潔生產，實現資源開發與環境保護并舉，在開發中保護，在保護中開發。完善礦山生態環境保護標準，提高礦產資源勘查開發準入門檻，側重解決突出礦山生態環境問題。

加強對重大地質技術進步、勘探評價、開發利用、環境保護、減輕礦山災害等方面的統一管理。積極發展礦產品深加工業，大力發展環保產業，努力提高礦產資源的綜合利用率，實現經濟效益、生態效益和社會效益的有機統一。

東部地區應轉變礦業發展模式，走綠色礦業之路。首先在礦產資源開發前，對區域環境承載力及礦山環境擾動量進行評價，建立環境評價指標體系和技術標準，開展綠色礦業發展規劃。其次通過技術創新，優化工藝流程，實現采、選、冶過程中環境擾動最小化，提高礦山企業采選“三率”標準，降低能耗，減少采礦過程的損失，提高資源的綜合利用效率。再次通過礦山環境治理和生態恢復，實現礦產資源開發前后對生態環境擾動最小化和生態環境再造最優化。

區內各礦區應設立資源開發生態破壞重建工作的管理協調機構，把生態環境重建工作納入國民經濟發展計劃，實行生態環境補償政策，對生態環境造成直接影響的組織和個人，征收生態環境補償費，使礦山開采企業和個人能有效地、自覺地合理開發利用礦產資源和保護生態環境。加快生態環境恢復重建速度，提高復墾比例，積極推進礦山生態環境恢復重建保證金制度，將生產過程中的生態環境治理費納入成本，不欠或少欠新賬，實現礦產資源開發與生態環境保護相協調的良性循環發展。

礦產資源問題是涉及全社會生存與發展的重大問題，必須使全國人民對此有深刻認識，明確自己的社會職責。為此，東部地區應實施全民性的礦產資源國情教育，建立新的礦產資源觀。在勘查、開采和利用礦產資源過程中，要保護生態環境，開發礦產對環境的影響不能超過環境可承受的程度。全民應承擔起愛護、保護、節約礦產資源的社會職責，強化資源憂患意識、節約意識和法制意識。以3S（GIS、GPS、RS）技術、互聯網以及最新的物聯網技術為支撐，構建東部沿海“長三角”、“珠三角”、“京津冀”三大經濟圈的區域礦產資源開發一體化網絡，實現對區域內因礦產資源勘查開發引發的生態環境污染的動態協同監測和聯防聯治。

2.2 中部地區應充分利用“中部崛起戰略”機遇

促進中部地區崛起，是繼東部開放、西部開發和振興東北之后，國家提出的又一個重大戰略。中部地區共有山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南6個省，礦產資料種類和儲量總體上是比較豐富的，但是在礦產資源的種類上主要是以能源和有色金屬為主，鐵等非能源、非有色金屬雖然也有，但儲量較少，只有很少一些礦脈具備經濟開采價值。同時，6個省的礦產資源分布呈現出不均衡分布的特征，各個省之間礦產資源的種類、探明儲量等存在較大的差異。山西的煤炭儲量居國內首位，除此之外還有鋁、鉬、稀土等等。安徽煤礦資源國內第七位，銅的保有儲量居全國第五位，金礦保有儲量150t（含伴生金），居全國第十位。江西居全國前五位的礦藏有33種。其中，居第一位的有銅、鎢、鉭、銫、鉈、鈧、金、銀、鈾、釷、伴生硫、溶劑白云巖等，居第二位的有稀土、硒、碲、銣、鋰等，居第三位的有磷礦、鉍、鈹、巖鹽、蛇紋巖等，居第四位的有鉬、鈮、螢石等，居第五位的有錫、鋯、玻璃用白云巖等。其他三個省份也主要是以煤礦和有色金屬為主。

中部地區的特點是，在產業方面，現代制造業及高新技術產業主要是以資源開發粗加工的采掘工業、原料工業和制造工業為主，經濟結構較為落后，高耗能、高污染產業所占比重較多。

礦產資源的開發利用程度較高。改革開放以后，中部地區經濟走上快速發展的道路，在經濟發展的刺激下，中部地區礦產資源開發利用程度也日漸提高，已經成為我國最重要的能源和有色金屬供應基地。如煤礦，目前山西幾乎所有有價值的煤礦都已經開采，目山西省共有各類煤礦上千家，擔負著全國近60%的煤炭供應任務。除了煤礦開采之外，利用程度最高的就是有色金屬，如江西大余鎢礦、湖南郴州柿竹園鎢礦是大型鎢礦之一，江西德興銅礦、安徽銅陵銅礦、湖北大冶銅礦、山西中條山銅礦是我國主要銅礦，河南張窯院鋁土礦、河南鞏縣小關鋁土礦、山西陽泉百家莊鋁土礦等我國主要鋁礦生產基地。

在礦產資源節約與綜合利用方面，中部地區具備較強的經濟基礎。隨著工業化、城鎮化的深入發展和擴大內需戰略的全面實施，中部地區廣闊的市場潛力和承東啟西的區位優勢將進一步得到發揮，未來的中部地區隨著崛起戰略“三基地、一樞紐”的建設，需礦量逐年增長。中部地區是我國能源安全的重要保障，區域內煤炭資源優勢明顯，是我國重要的能源生產和輸出基地。中部地區從整體上具有明顯的煤炭資源優勢，未來煤炭消耗占一次能源消耗的比重很高，短期內能源結構難以改變。在未來的經濟發展過程中，一方面，要進一步優化產業結構，逐步降低高能耗產業在經濟中的比重；另一方面，要加大能源消費結構的調整。應把煤炭的清潔利用和節能作為重點，不斷提高能源利用效率。

在礦山生態環境保護方面，應研究制定區域，尤其是長株潭城市群、武漢城市圈、河南中原城市圈地區礦山生態環境保護方案。深化山西、河南等省的煤炭、焦化、冶金、化工、建材等重污染型產業結構轉型，實現保護資源和保障發展的統一。充分利用國家中部崛起戰略和建設國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區的機遇，推進綠色礦山建設，走出資源型地區可持續發展的路子。

2.3 西部地區要轉變傳統經濟發展模式

西部地區是我國經濟較為欠發達地區，也是我國邊疆貧困少數民族聚集地區，還是我國礦產資源主要富集地區。因此，積極推進西部地區經濟發展，提高人民的生活水平不但關系到我國經濟的整體健康發展，還關系到我國西部地區社會穩定和民族團結。西部地區的特點主要包括：首先，地處我國西北、西南部，是內陸以及東部沿海的生態安全屏障地區，是我國礦產資源主要供應區。其次，西部地區是我國邊疆地區，是少數民族聚集區，大都較為貧困，亟需經濟發展。第三，工業基礎較為薄弱，經濟發展層次較低，城市化、城鎮化水平跟其他區域有較大差距。許多西部地區面臨經濟增長乏力、資源富集區持續貧困與環境惡化的多重風險，陷入礦產資源開發→生態環境脆弱和惡化→經濟發展水平低→生活貧困→礦產資源開發加快→生態環境更加惡化的惡性循環。

在區域產業結構優化選擇上，西部地區要轉變傳統的經濟發展模式，以資源環境承載力確定產業布局，充分發揮資源優勢，積極發展循環經濟。

在礦產資源節約與綜合利用方面，完善礦產資源開發制度建設，制定較為嚴格的礦產資源開發準入制度，防止亂開發，尤其是防止“大礦小開”和“一礦多開”。隨著西部大開發的持續推進和經濟與社會的發展，本區基礎設施建設將急劇增加，由此導致的對能源礦產資源的需求也會越來越高，人均用能量、人均用礦量迅速增長。另外，西部地區生態環境較為脆弱，在經濟發展過程中，要大力發展能源礦產資源節約型的特色優勢產業，絕不能再走東部地區先開發、后保護的老路。在承接產業轉移和投資建設時，也不能再走東部地區先破壞、再治理的老路，應更加重視發展質量。以更多的礦產資源節約與綜合利用示范基地建設為榜樣，大力開展礦產資源綜合開發利用工業園區建設。

在礦山生態環境保護方面，應加大對礦山生態環境保護力度，穩步推進礦山土地復墾，加大礦山地質環境治理恢復保證金的繳存基數，加強實施礦區生態補償政策，進行和諧礦區示范基地建設，強化礦山尾礦庫的無害化處理，推動西部地區綠色礦山建設，讓礦產資源開發企業真正承擔起相應的社會責任，形成礦產資源開發、經濟發展和生態環境保護的良性循環。加快頁巖氣的勘探與開發。

2.4 東北地區應加快傳統工業產業結構的調整升級

東北地區具有豐富的自然資源和礦產資源，在過去的發展過程中，東北地區經濟發展走的多是資源開采加工為主導產業的高能耗、高污染的傳統工業化道路，在取得經濟發展的同時也付出了慘痛的代價。東北地區的特點主要包括：首先，具有豐富的能源、礦產資源，但原材料工業精深加工度低，企業自主創新能力不強，資源型尤其是枯竭資源型城市經濟環境問題較大。其次，產業結構較為落后，高技術產業和現代服務業比重較低，企業自主創新能力不強，作為我國重要的裝備制造業基地，東北地區裝備制造業產品配套能力和系統集成能力不足。第三，具有較好的對外地理區位，周邊分布蒙古、俄羅斯、朝鮮、韓國、日本等多個國家和京津冀、山東半島地區，處于東北亞的中心位置。蒙古、俄羅斯、朝鮮具有較為豐富的能源礦產資源，合作潛力巨大。第四，資源環境問題較為嚴重，水污染、大氣污染嚴重，采煤沉陷區不斷擴大，能源礦產資源過量開發，地下水資源嚴重超采。從區域發展方面講，一方面，東北地區要集中整合區域內部能源礦產資源與實力，繼續依托大慶、雞西、阜新為中心，形成一批重點能源礦產資源開發集團；另一方面，要加強與東、中、西部地區的聯系和協作，形成區域合作、互動、多贏的協調機制。加強與周邊國家的能源礦產資源貿易合作，促進老工業基地振興，提高東北亞地區的資源環境承載力。

在產業發展方面，東北地區應加快傳統工業產業結構的調整升級，基于資源優勢，優化發展能源工業，重點建設千萬噸級原油加工基地、精品鋼材基地以及現代裝備制造業基地，形成一批具有核心競爭力的先導產業和產業集群。十六大上，國家提出了“重新振興東北老工業基地”的戰略，隨后在2003年出臺了《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》，最近國家又在醞釀出臺進一步加快東北地區振興的激勵政策，推進資源枯竭城市轉型和獨立工礦區改造搬遷。

在礦產資源節約與綜合利用方面，東北地區作為我國的老工業基地、重工業基地，其能源礦產資源利用對國家整體能源礦產資源戰略實施有一定的影響。自“振興東北老工業基地”政策提出以來，東北地區加快了經濟發展的步伐，能源礦產資源需求量進一步加大。東北地區有豐富的煤炭和石油資源，能源礦產資源消費可以拉動經濟增長。在未來的經濟發展過程中，一方面優化產業 ，由資源密集型產業向智力密集型以及勞動密集型產業轉型；另一方面開發和引進節能、節礦增效技術，提高能源礦產的轉化和利用效率，發揮好優勢能源礦產資源的產值“乘數效應”，同時減少煤炭、石油在能源消耗中的比重，緩解環節壓力。

在礦山生態環境保護方面，通過提高“三率”地方標準，降低污染物總量排放。強化礦產資源開發損毀生態環境治理恢復，嚴格執行礦山土地復墾和礦山地質環境治理保證金繳存等政策，逐步降低礦產資源開發對生態環境的污染。在礦山企業、資源加工工業園區、行政區域等層面開展礦產資源節約與綜合利用示范基地建設。加大對礦產資源開發的地質環境影響評價和監管工作力度，積極推進礦產資源產權交易制度建設。加大對資源枯竭型城市歷史遺留礦山地質環境治理恢復的支持，實現資源型城市經濟社會全面協調可持續發展。

3 結論

第三輪礦產資源規劃需要以十八大報告為總指導原則，充分認識礦產資源統一管理與分類分級管理的聯系，把握礦產資源勘查開發與區域經濟的關系，使第三輪礦產資源規劃在生態文明建設中發揮源頭保護作用。