古城保護與土地合理利用研究

馮兆華 胡靜 吳勇

摘 要：為深入研究古城保護與土地合理利用的相關關系，本文以湖南省鳳凰縣為例，在調查鳳凰縣古城保護與土地利用現狀的基礎上，深入分析鳳凰縣古城保護與土地利用使用過程中存在的問題，并針對上述問題提出相應的對策建議。

關鍵詞：古城保護；土地利用；城鄉規劃；功能分區

1982年，國家為了保護那些曾經是古代政治、經濟、文化中心或近代革命運動和重大歷史事件發生地的重要城市及其文物古跡免受破壞，“歷史文化名城”的概念被正式提出。溫家寶總理在1999年召開的《全國城鄉規劃工作會議》上，專門就名城保護存在的問題和應采取的對策做了詳細闡述，要求“認真編制和完善歷史文化名城保護規劃，對規劃的內容進行合理確定，并納入城市總體規劃”。2008年，國務院頒布實施《歷史文化名城名鎮名村保護條例》，規范名城、名鎮、名村申報與批準。從1982年至今，國務院分四批相繼公布了國家級歷史文化名城118座。鳳凰2001年作為第四批次列居其中，并于2004年編制《鳳凰歷史文化名城保護規劃》，相繼編制《湘西土家族苗族自治州鳳凰歷史文化名城保護條例》，2005年列入“世界文化遺產預備名錄”，并于2011年開始積極申報名鎮、名村，于2013年初步完成歷史文化名城保護規劃修編工作。

1 古城保護現狀

鳳凰地處湘黔交界苗疆邊陲之地，明至清代曾設司、鎮、道、營、廳，是湘西軍事要鎮。鳳凰沱江鎮坐落在沱江河畔，至今仍保留完好的明末清初城市建設格局。今日古城即元代五寨司城，清康乾年間縣城由土城變為磚城、石城，并開設四門，西門設有甕城，沱江北岸還有藏兵的月城，防范嚴密。城鎮周邊通向四方的各官道上，建有過街樓形式的關門。現古城各處關門仍存，古城墻存東門、北門及東北門之間的一段城墻。清中期朝廷為加強邊防鎮守，古城變成“六千居民八千兵”的屯邊要寨，行政軍事機關增多，商業、手工業各項事業隨之繁榮，縣城規模逐步擴大。至道光年間，城區有街道20條，巷弄10條，所有道路以東正街、南正街、文星街、巖腦坡、虹橋街為主干，巷弄為支干呈樹葉脈絡狀輻射。主要街道就地取材用青、紅石板鋪設路面，形成特有的石板街巷。其中東正街和十字街為最主要的商業街，沿街兩側集中鳳凰古城最完整的傳統商業建筑與民居群，其中解放前修建的約占大半。

古城一期開發區域北起北古城碼頭，東南西北四城門之內的區域，以及沙灣、萬名塔下游一小部分。大部分古城精品景點多匯聚于此處，也是鳳凰古城的人文景觀精華所在。古城空間結構比較完整，四座城門，北門和東門是原有保留的，西門和南門是后期為復原古城原始風貌而重建的，而且其軍事防備性也尤為凸顯，四面的城墻與環繞古城的護城河充分體現其邊陲重鎮的歷史地位。古城旅游二期開發區向花江北岸延伸至盤山路——江北中路和江北東路，其主要的地域包括老營哨、田家祠堂、奇峰山以及兵房弄等沱江北岸地區。向西南發展把舊古城墻外的民宅并入古城旅游開發區域，還有下游迎曦門之外的豹子灣沿岸。此時發展中心已有所改變：由古城幾何中心改變成為以沱江為中心軸的沿江發展趨勢。從2006年起至今，陸續開始開發古城上游地區，形成目前古城旅游開發三期區域。三期工程是以鳳凰大橋為界的沱江上游至風雨橋，這里是各種問題的多發區域。經過旅游開發的二、三期的不斷發展，古城的發展軸心由“城”轉移到“江”，成為以沱江為軸心的對稱式發展，形成以水為主、城為輔、山次之的變化格局。

2 古城土地利用現狀分析

2.1 古城區土地利用現狀

古城內大部分是傳統民居建筑，居住功能在古城內部始終是占主導位置。沿東正街、十字街、虹橋路與老營哨分布有商業用地，而公共管理與公共服務用地主要分布在古城西側的南華路沿線，商業服務業設施用地則主要分布在沱江兩岸與虹橋路兩側。

2.2 古城區土地利用存在的問題

2.2.1老城區居民自建房問題突出

由于鳳凰縣是一座歷史悠久的城市，老城內存在大量的居民自建房，密度高、占地大，而社區文化、醫療、體育健身等居住配套服務設施和市政基礎設施由于缺乏規劃指導與建設控制，未能得到有效的實施。目前鳳凰處于建一塊地，就買一塊地的狀態，城市功能區域劃分不明確，古城亂搭亂建的違章建筑太多。一部分自建房隨意占地、房屋之間的間距極小，不僅居住環境比較惡劣，同時由于缺少防火通道和必要的消防設施，居民區內存在極大安全隱患。

2.2.2城市周邊用地條件不是很理想，縣城跳出舊城發展的門檻過高

鳳凰縣城周邊多為丘陵區，相對高差較大，且地質條件較差，土壤基本以裸巖石礫地為主，開發時爆破的成本較高。舊城區基本上被連綿的山丘環繞，雖然現狀城區的建設已經把舊城內部用地條件相對較好的土地開發完畢，但是各類建設的主體跳出舊城發展的愿望仍然不是很強烈，多沿著山體開始往上建設或者把相對高差較小的山體平整為建設用地。此類開發模式不但影響鳳凰古城的景觀效果，而且還有嚴重的安全隱患。這一過程也是鳳凰縣城發展受用地條件限制的生動反映。盡管跳出舊城建設新區有諸多好處，但是對鳳凰縣而言，初始投資過大，其“三通一平”的投資遠遠超過同類城市，也超過城市政府的財政能力。

2.2.3基礎設施落后，嚴重影響古城投資環境

由于經濟發展水平的原因，鳳凰縣的基礎設施建設長期以來僅能側重于縣城，而在縣域范圍所能給予的設施建設投入則相對較少，導致區域基礎設施薄弱，各種市政基礎設施建設滯后，道路等級偏低，區域內部城鎮之間交通聯系不便，難以發揮縣城的中心帶動作用。

鳳凰縣城的基礎設施標準較低，尤其是城區的道路建設，受制于用地條件，城區的路寬標準都較低，容易發生交通堵塞；沒有專用停車場，車輛無處?？?；此外鳳凰縣的電力供應也不是非常充裕，缺少支撐大規模工業發展的能源供應。

2.2.4古城區各功能用地混亂

古城區是主要的核心商業貿易區，大部分旅游景點密布且與商貿區域重疊，古城旅游住宿和餐飲娛樂沿沱江分布，混雜在古城中游區域，居民住宅分布其中，形成居住、觀光、商貿、餐飲、娛樂等各類用地混雜局面。整個古城旅游區呈現一種“中間緊，兩頭松”的功能分區布局，各類用地功能混雜，用地組織松緊不齊，各功能用地無法聯系和區分。從而造成古城交通擁堵，人流密集，衛生環境質量下降，旅游景觀組織不暢，功能分區不明確，居民情景空間喪失等各類問題。

2.3 古城區土地利用不合理原因分析

2.3.1城市規劃難以落實，古城保護規劃亟待完善

傳統的城市規劃主要依附計劃的實施，負責落實計劃的項目，各單位自成格局，建設布局不合理，建筑形式不協調，很多行政單位和工廠，占用古城古跡，并對古跡進行任意拆除、改造，給古城風貌造成破壞。同時，鳳凰古城的格局是原生態型，其建筑的空間布局與規劃并非嚴格按照體系建立，而是居民自發建成，也對古城風貌的整體協調性造成破壞。隨著鳳凰縣所處的區域發展形勢發生重要變化，發展動力與定位也發生相應的變化，以及保護規劃在執行過程中一些相關因素出現一些新的變化，使得現行保護規劃已不能完全適應未來城市發展及名城保護的實際需要。

2.3.2用地空間受限、缺乏可持續發展

鳳凰古城作為歷史文化名城，較完整地保留明清時期形成的傳統格局和歷史風貌，解放前修建的民宅約占大半。老宅區在舊城區集中成片，占地面積大、容積率低，主要包括沿河岸干欄式吊腳樓結構形式和沿街鋪面及各街巷房屋漢族穿斗式和部分抬梁式木結構兩種建筑風格，居住質量較差。另外，出于古城需保護的歷史特性，古城區商業設施用地的集聚程度不足，道路廣場和公共設施用地占總用地的比重低，路網密度低。這種不合理的用地空間結構，造成古城存在基礎設施不完善，服務水平同比較低，環境質量下降等種種問題，這已經成為制約古城發展的瓶頸。此外，古城的主導職能、土地后備資源等與周圍相應區域的資源優勢相關性較弱是整個縣城土地可持續利用的限制性因素，主要體現在區域人均的綠化和道路面積較低。

2.3.3現狀功能分區不合理

古城現狀功能分區大體為上游、中游和下游三個區域，上、中游以原鳳凰大橋為界。上游是開發最晚的古城旅游開發的三期區域，由于以前是縣城邊緣閑置地，開發晚，功能區性質為居民區和旅游住宿區，用地結構單一。下游則是萬名塔、沙灣為界的沱江下游區，大部分由山體組成的生態自然綠地，狹長的河谷地區因面積有限而難以開發，大多是古城居民自發修建的住宅區兼旅游住宿區，用地功能單一。中游則是古城的中心區域，其功能分區相對復雜，旅游壓力較大，用地類型混亂，生態環境承載力下降、旅游環境容量超載和土地利用方式不合理的矛盾使整個古城保護系統受破壞。

3 促進古城土地合理利用的對策及建議

3.1 古城合理定位，推進優勢轉型

根據《鳳凰縣城總體規劃（2009-2030年）》，鳳凰縣縣城是縣域的政治、經濟、文化、科技和信息中心，是以發展歷史文化旅游和邊境貿易為主的區域中心城市和生態宜居城市。古城區作為鳳凰名城保護的主體，具有完整的歷史格局與風貌，規劃古城區以生活居住、商貿服務、文化博覽、休閑旅游為其主要職能，集中體現名城風貌與特色。合理疏散古城內居住人口，通過逐步外遷降低古城人口密度，使古城達到合適的人口容量。同時根據《鳳凰歷史文化名城保護規劃》，合理調整古城建筑容量，在保護的前提下，采取靈活的技術標準和手段。古城內的建設旨在一個“疏”字，增加古城內的綠地及公共服務設施，盡量改善古城內設施條件，提升古城環境容量，完整古城總體功能，提升城市品位形象。

3.2 完善相關規劃，制定保護措施

堅持“高起點規劃、高標準建設、高水平管理”的思路，科學用地，規劃先行。制定古城生態旅游的用地規劃要堅持高標準、嚴要求，與土地利用總體規劃、社會經濟發展規劃相銜接、相協調，體現當地的人文、地理特色。制定科學合理的規劃，正確引導古城低效區的挖潛利用工作。城市總體規劃對城市的發展具有重大影響，而地區總體規劃的核心是土地利用總體規劃，這是土地合理利用目標的重要依據，它直接影響土地合理利用程度和土地利用的綜合效益。在制定和完善土地利用總體規劃和城市總體規劃的過程中，要把握市場在優化土地資源配置中的作用，發揮土地利用總體規劃和城市規劃在市場的規范管理、市場機制的缺陷彌補方面的作用，最終完成對城市土地資源的高效合理利用，實現土地資源的優化配置。完善規劃時，要協調好城市建設與古城保護、發展之間的關系，統籌安排基礎設施建設，避免重復建設造成資源浪費，同時要實現新城與老城基礎設施資源的共享和有效利用。

3.3 嚴格控制“三區”，恢復傳統風貌

3.3.1核心保護區

主要包括古城和沙灣兩大歷史文化街區，面積7.4公頃。保護古城與沙灣的整體格局與風貌，保持傳統街巷尺度。重點修繕區內文物建筑和歷史建筑，普遍改善傳統建筑，保持或恢復其原有風貌。著力整治沿街沿江與歷史環境不相協調的一般建筑，按傳統建筑樣式予以整治或更新。拆除歷史文化保護區的核心保護區和建設控制地帶內違章的搭建和插建，以降低古城區人口密度、建筑密度。嚴格控制區內建筑高度，傳統建筑維持原高，新建建筑控高2層。

3.3.2嚴格控制區

具體范圍是歷史城區保護范圍內除歷史文化街區以外的地區，面積48.5公頃。嚴格保護區內文物建筑與歷史建筑，嚴格控制區內建筑高度，新建改建的建筑控高2-3層，并在體量、色彩等方面與周邊歷史環境相協調。增加綠化面積與公共開放空間，優先在用地調整、交通梳理、設施配套等方面為核心保護區提供服務。

3.3.3環境協調區

在歷史城區與背景山體之間劃定的地區，包括沱江與國道209兩側（鳳凰大橋至杜田大橋段）、南華路兩側、虹橋路至白羊嶺之間地段，面積122.2公頃。區內的一切建設活動應從空間、尺度和建筑樣式上與古城歷史環境及周邊背景山體相協調。嚴格控制區內新建建筑的高度，禁止建設高層。在用地布局、交通梳理、設施配套等方面優先為歷史城區服務。