完善我國農村建設用地流轉管理制度的探討

曹婕好

摘 要：農村集體建設用地流轉是我國在新時期對農村集體土地使用制度的改革和創新。它的意義不僅僅在于可以更加合理有效地配置土地資源、提高土地利用率、加快農村城市化的步伐，更重要的是它可以通過盤活存量建設用地，達到保護耕地的目的；通過重新建立土地收益分配機制，達到促進農村經濟發展、農民增收和社會穩定的目的；并且可以推動農村土地產權制度、土地產權的實現形式、征地制度等方面的一系列改革。

關鍵詞：農村集體建設用地流轉；土地產權；政策建議

隨著社會主義市場經濟的快速發展和城市化進程的逐步加快，農村集體土地資產的商品屬性日益顯現。農村集體建設用地使用權市場化流轉，是實現集體土地資產價值和合理配置土地資源的重要選擇。目前，我國一些試點地區對農村集體建設用地使用權市場化流轉做了積極探索，但由于現行法規制約，加之農村集體土地產權制度不完善，以及與農村集體建設用地流轉市場的相關制度不健全，使農村集體建設用地使用權的流轉仍沒有一個完善的體制和形式。本文擬在對我國現行農村集體建設用地流轉存在的問題進行說明的基礎上，對農村集體建設用地入市流轉的必然性進行探析。

1 農村集體建設用地流轉的現狀及其存在的問題

1.1 農村集體建設用地流轉的現狀

1.1.1農村集體建設用地流轉行為普遍

當前，無論是土地市場成熟的東南沿海地區，還是不甚發育的西北內陸地區，集體建設用地流轉都普遍存在。特別在經濟發達的沿海地區以及大中城市的郊區，集體建設用地使用量占總建設用地使用量的比例尤高，且有增加的趨勢。

1.1.2農村集體建設用地流轉方式多樣

集體建設用地以轉讓、出租、作價出資入股、聯營、聯建、抵押等形式或單獨流轉，或與地上建筑物、構筑物一并流轉，流轉方式多樣。

1.2 農村集體建設用地流轉存在的問題

農村集體建設用地的流轉試點工作，已在全國18個省市、28地展開，實踐也證明這一做法給當地經濟發展注入了巨大的活力，但也存在著一些普遍問題。表現在：

1.2.1現行試點的地方法規與國家法律沖突

由于我國憲法和土地管理法都規定，城市土地歸國家所有，農村集體土地只有通過政府征收或征用才能轉化為城市建設用地，因此，農村集體建設用地未經國家征收和征用便進入市場，都會改變城市土地單一國有的格局，從而與憲法和土地管理法產生抵觸。

1.2.2農村集體建設用地流轉無序

農村集體建設用地流轉大多處于自發和無序狀態。一是由于城市規劃只規劃國有土地，對于流轉到或即將流轉到城市來的農村集體建設用地尚未納入城市建設規劃中；二是由于缺少全國統一的規劃協調和統籌安排，地方政府各自決策區域內的農村集體建設用地流轉；三是存在違法用地現象，且屢禁不止。

1.2.3農村集體建設用地和國有建設用地產權地位不平等

城市國有建設用地實行市場定價，有正式的土地使用權拍賣市場，而農村集體建設用地流轉的使用權市場體系和價格制度仍未建成，以致造成“同地不同價”；城市建設用地使用主體有使用權證，可以作為抵押到銀行等融資機構進行再融資和資產評估，而農村建設用地則沒有，因此不能進行上述的抵押和融資行為。

再則，根據《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地除外?！睂r民集體土地所有權的權能作了限制，其土地產權具有一定的不完整性。而對集體建設用地使用權來講，權利主體也并不具備完整的處分權、收益權，與國有土地使用權相比，其產權流轉也受到很多限制，明顯處于不平等地位。這種不完整和不平等在某種程度上導致了大量集體建設用地的私下流轉，特別是城鄉結合部，在利益機制的驅使下，致使集體建設用地以各種形式參與集體建設用地在隱形市場流轉。

1.2.4土地產權關系不清，使用權流轉難以規范

法律規定了集體土地所有權的主體是村農民集體、鄉鎮農民集體、村內多個農民集體如村民小組等，但由于土地所有權和經營、管理權的界定不力，在實際工作中集體土地所有權主體很難確定，加之常常以行政權代替土地資產經營權，帶來集體土地流轉過程中各主體的土地產權“邊界糾紛”。

2 完善農村集體建設用地流轉管理的政策建議

2.1 完善土地流轉的法律法規

建議對《土地管理法》做如下修改：原有城市的土地歸國家所有，新增城市土地可以采取多種所有制形式。對于新增的公益性用地，繼續通過征收或征用的方式獲得，并實行國有；對于非公益性用地，在符合城鄉建設統一規劃的前提下，由用地單位通過市場而獲得，農村集體建設用地可以進入市場自由交易。

2.2 加強城鄉建設用地統籌規劃，推行增減掛鉤

建議一是要以大城市為依托加快城鎮化進程，改變大中小并舉、特別是優先發展小城鎮的戰略；二是要把城鎮化落到實處，讓農民進城后，在城市安居樂業，變成城市居民；三是要改革征地制度，非公益性用地，一律通過市場公平交易；四是要改革農村宅基地制度，推行宅基地有償使用和有償轉讓，從而激勵進城定居的農民放棄農村宅基地，使“增減掛鉤”政策落到實處。

2.3 加強集體土地產權制度建設

為切實保障農民合法權益，促進土地資源的集約、高效、合理利用，加快農村經濟發展，需要我們以現有法律法規為基礎，按照“創新、創新、再創新”的要求，探索集體土地產權制度建設，研究集體建設用地流轉問題，構筑與市場經濟相適應的農村集體土地產權制度。

2.3.1進一步明確集體土地所有權主體

依法合理界定集體土地所有權主體，是規范集體建設用地流轉的基礎。確定集體土地所有權主體應以現有法律為基礎，從農村實際出發，在穩定農村大局的前提下，進一步明確集體土地所有權主體。

2.3.2合理界定集體非農建設用地的權能

在明確集體土地所有權主體的前提下，實現集體土地使用權和所有權分離。隨著農村社會經濟的發展，鄉鎮企業結構的調整，客觀上要求對集體建設用地產權權能進行重新設定，在強化土地利用規劃控制的前提下，允許集體建設用地使用權依法有償流轉，以實現集體土地財產權利：一是從集體土地所有權上直接派生的集體土地使用權可比照國有土地使用權，可通過出讓、租賃、作價出資或入股等方式取得；二是依法取得集體建設用地使用權的權利人，在土地使用年期內，可將集體建設用地使用權轉讓、出租、抵押，對批準撥用的集體土地使用權制定出相應的流轉管理辦法。從而，賦予集體土地產權更為豐富的內容。

2.3.3加強土地登記工作，明晰土地產權

明晰土地產權是入市的前提。為規范集體建設用地流轉，應加強土地登記工作，依法確定集體土地的權屬范圍，明晰土地產權主體，保障交易的安全性。在具體登記過程中，一要加強土地登記的規范化建設，依法進行，保持集體建設用地使用權在不同主體間的公平和公正。二要強化集體土地變更登記工作，依法改變土地權屬或土地用途的，應及時憑有關批準文件及有關申請資料，辦理集體土地使用權變更登記手續，以加強對集體土地產權流轉的檢查監督，切實保障土地權利人的合法權益，保證地籍資料的現勢性，為集體建設用地流轉創造良好的市場環境。

2.4 建立城鄉統一的土地流轉市場體系

要加強城鄉土地市場體系建設，實行國有建設用地和集體建設用地“統一市場”，達到“同地、同權、同價”。進行城鄉土地市場體系建設，關鍵在于賦予城鄉集體建設用地相同的權益，“同權”是根本。在此過程中，國家的稅收政策也應進行相應的調整，使集體建設用地和國有建設用地負擔相同的稅費。

2.5 用經濟手段落實城鄉建設用地統籌規劃

目前有關限制經營性集體建設用地流轉以及禁止城鎮居民購買農村宅基地和農民住宅或“小產權房”等政策，無非是擔心房地產業的高利潤會誘使大量農用地非法違規轉變為建設用地。但是，我們可以主要借助于經濟手段并輔之以分類管理，而不是因噎廢食或用一刀切的方式來保證城鄉建設用地統籌規劃的實施。一是政府通過大批推出廉租房和經濟適用房，有效地遏制城市房地產價格特別是住房價格不合理的上漲。二是嚴格土地用途管理，確保城鄉建設規劃落實不走樣。三是促進集體建設用地能夠有序合法地進入市場。四是政府給予農業有力的保護，對種糧農民給予合理的補償，保證用于農業的土地收益不亞于非農業用地。

3 結論

農村集體建設用地流轉，是我國土地使用制度的重大改革和創新。隨著我國社會主義市場經濟的發展，法律制度的逐步完善，農村集體建設用地作為重要的生產資料和資產的性質逐漸顯現出來。通過流轉，可以盤活集體存量建設用地，加快農村城市化建設的步伐，還可以推動我國農村土地產權的實現形式、征地制度等方面的一系列改革。農村集體建設用地流轉不僅是必然的，而且是可行的，開放集體建設用地的流轉并進行規范管理已是不可逆轉的趨勢。

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