土地開發整理工作中幾個問題的淺析

李建榮 龔伯云

摘 要：通過對土地開發整理工作中存在的幾個問題的淺析，探索其實施途徑及對策，做好土地開發整理這項社會公益事業工作，具體落實耕地總量動態平衡，提高農業綜合生產能力，促進縣域農村經濟持續發展。

關鍵詞：土地開發整理；實施途徑；對策

土地開發整理工作是人民政府為老百姓真正辦的實事，是福及農民的好事，是項社會公益事業。20世紀90年代以來，國家、省、市投資安化縣的項目數十個，投入資金數千萬元，隨著項目的實施，各種問題開始顯現。

1土地開發整理工作中存在的幾個問題

1.1項目公眾參與認識偏差

1.1.1公眾參與

在項目選擇、申報立項方面對公眾參與的重要性認識不足。一是在計劃經濟向市場經濟改革的過渡期，一般比較重視如何提高項目投資財務效益、降低財務風險，對與項目有關的社會問題，都很少考慮；二是相關社會評價、公眾參與的法律法規、標準尚未建立健全；三是缺乏對項目全過程的監測評價。項目公眾參與只局限于項目的前期階段，大大削弱了項目實施中的外部監督機制。由于有些項目忽視了社會評價、公眾參與，項目中隱含的一些社會、環境問題不能有效地解決，引發了許多問題。

1.1.2認識偏差

項目選擇的認識偏差。不敢向農業集團龍頭企業和已實現土地流轉的承包大戶流轉，項目資金未發揮應有的作用，只有輸血功能，沒有造血功能；資金滿足于修橋補路，撒胡椒面，大量資金沒有產生規模效益，有的甚至“泥牛入海無消息”。

項目用途上的認識偏差。不敢確定耕地的其他用途，一味強調“以糧為綱”，沒有與市場經濟接軌，片面強調開發整理的耕地要種糧食，而目前黑茶、油茶、果園的經濟效益可能是糧食作物的5倍以上，但項目驗收上就不認可是新增耕地，甚至只能做退耕還林用地。

在項目資金整合上的認識偏差。不敢與相關部門合作，僅靠國土部門單打一，唱獨角戲。現在農業部門、林業部門以及各類開發商都搶占耕地后備資源，用于開發黑茶、油茶及苗木花卉、果園等基地，而國土資源部門如果不整合資源，一味排斥，將使自己的存在空間越來越小，落實耕地總量動態平衡、占補平衡的任務很難完成。

1.2項目招投標中的困惑

土地開發整理項目招投標有關規定，50—100萬元以上工程必須采取招投標，采用合理定價抽取法。而這樣的結果，雖然規避了法規風險，但偶然性增大，曾經出現90余家公司競5個標的尷尬局面。

施工隊伍的圍標、賣標、轉包現象屢禁不止，中標人與實施人脫節，管理難到位，不能穩定一支好的施工隊伍。施工隊伍的短期行為，造成沒有把精力和財力放在質量建設上。

招投標嚴格按程序走過場，誰也不擔責任，誰也沒有風險，對施工質量、工期、管理上出現的問題不說是熟視無睹、麻木不仁，至今是望洋興嘆，無所作為。管理上很難到位，因為施工單位的不穩定性和不確定性，認為中標以后萬事大吉，轉包和委托施工的現象屢屢發生，建設單位、監管單位找到施工員和項目經理都很困難，監理單位的程序很難到位。因為是中標的隨機性，中標單位一般都比較牛氣，大不了明年不中標，來年碰運氣中標以后你又奈何不了他；如此以往，形成惡性循環，造成施工質量下降。

1.3項目質量實施上的艱難

①質量低劣，粗制濫造，預制件不達標，水泥倒模配比不夠，有的甚至是豆腐渣工程。質量問題留下了很大的隱患，給農業生產帶來損失，留下后遺癥，有的甚至引起群眾上訪、告狀，影響社會安定團結。

規劃設計單位深入現場、征求群眾意見不夠，設計與實施嚴重脫節。

有些項目在可行性研究及立項決策階段調查不深入，缺乏前瞻性，致使項目剛實施不久就發生移動項目區和停止建設的情況，造成人、財、物的損失。

項目規劃設計變更比例大。相當部分的項目規劃設計不符合當地實際，使之無法進行招投標和施工。土地開發整理規劃設計是由外來專家進行編制的，他們大多是有精湛的業務技能，但一方面他們無法在短期內獲得當地相關業務工作的全部信息，另一方面所關系的利益與當地人未必一致，因此編制的規劃設計與當地實際情況有一定的差距，導致實際工作中難以操作，更不能作為招投標的文本文件，必須進行修改變更，重新進行項目的規劃設計，浪費人力、財力、物力。

項目工程質量低劣，資金使用不規范，項目執行缺乏必要的民眾監督機制。

項目工程后期管理不到全，項目竣工的后期效益沒有可持續性。項目一旦結束，所有圍繞項目的活動也隨之停止。許多項目的經驗告訴我們，沒有當地公眾積極參與的項目，其生命力是短暫的，是不可持續發展的。

②隨意變更規劃設計，減少工程量。尤其是土地平整工程達不到設計要求，分步分項工程不到位，監理有的形同虛設。施工單位素質不高，以追求利潤最大化為目的，偷工減料，工藝流程不到位，施工粗糙，敷衍塞責，任意減少工程量，隨意變更設計，有的甚至采取種種手段套取資金。

③新增耕地較普遍達不到規定標準要求，往往是采取異地補充，給土地開發整理事業帶來了較大的危害，損害了國土資源部門及土地開發整理部門形象。長此以往，國家是否把這筆錢交給國土資源部門的土地開發整理中心長期使用將受到質疑。

1.4項目管理中的廉潔自律

①項目工程的爭取，有關部門不但采取請客送禮，而且不惜代價爭取項目，認為不跑不送，項目不動。用不正當手段腐蝕一些干部，使經受不起金錢誘惑干部違紀違法。

②攬取工程項目，施工單位采取拉關系、走后門、行賄當權者，投其所好，利用各種手段腐蝕有關部門領導和干部，搞壞了黨風和社會風氣，損害了國土資源部門形象，使土地開發整理事業受到嚴重的傷害。

③項目管理部門受一切向錢看的不良社會風氣的影響，利用手中的權力，以權謀私，進行權錢交易，索賄受賄；有的甚至與施工單位聯手作弊，套取項目資金，化公為私，中飽私囊。

2土地開發整理工作中探索措施（對策）與建議

全國十屆人大代表大會《政府工作報告》中強調：“要進一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策機制，保證決策的科學性和正確性。”將公眾參與和專家論證、政府決策結合起來，突出了政府決策的公眾參與性，是群眾觀點在決策領域中的升華，是以人為本、落實科學發展觀的具體體現。

2.1堅持以人為本，強化公眾參與理念的認識

①認真學習以人為本的科學發展觀，就是要在土地開發整理工作中引進社會評價的觀念、公眾參與的方法。因此，應積極組織公眾參與對改進項目設計方案，取得項目各相關者的理解、支持合作與有效參與，起到積極的促進作用，提高項目參與各鄉鎮的社會責任感，減少社會矛盾和糾紛，有效地降低項目建設和運營的社會風險。在縣域的項目實施中，凡是公眾積極參與的項目，都是合格優秀項目。這就說明，只有最廣泛的公眾參與，才能集思廣益，選擇最好的項目發展之路。

②土地開發整理項目資金向已經完成土地流轉的農業集團龍頭企業和科技示范承包大戶傾斜。這樣至少可以收到四個方面的效果：一是土地開發整理復墾的經濟、社會、生態效益會更加明顯，產生事半功倍的效果；二是給國家帶來豐厚的稅收，給地方政府帶來規模效益，促進了地方經濟的發展；三是可以提高農業的附加值，幫助農民盡快脫貧致富；四是減少或消除土地權屬調整帶來的一系列問題，凈化施工環境，確保了項目的順利實施，同時有利農村社會穩定，促進安定團結。

③對土地開發整理項目市場前景前贍性進行深入探討，提出理性的分析，創新土地開發整理項目持續發展的新對策和思路。

2.2堅持實行招投標，嚴格資質審查，選擇好施工隊伍

①進一步解放思想，以科學發展觀為指導，敢于突破禁區，從體制、機制上研究適應于土地開發整理的新路子。尤其要制訂出適合土地開發整理行規，從機制上去促進土地開發整理復墾的發展，以提高項目質量，服務經濟發展為目的。尤其要打造、培養一個土地開發整理的專業隊伍，從機制上保證他們能中標，能大膽投入，能消除他們的后顧之憂。特別要建立和完善施工隊伍的誠信檔案庫，對那些施工質量好的隊伍要有評比制度、獎勵制度和優先準入制度，同時逐年實行末位淘汰制，出局一批，入選一批，保持這支隊伍的長期穩定。

②改革現有的招投標制度，提高準入門檻，縮小招投標的范圍，嚴格資格審查。每年的招投標限定在本地區幾家，最多不超過20家施工隊伍中選取。施工單位、法人代表、項目經理必須一致，項目經理必須是經過培訓并取得合格證書后才能承擔。嚴禁轉包、賣標或圍標，一旦出現，立即淘汰離局。

③排除干擾因素，嚴格分工，誰主管、誰分管、誰協管、誰監管，各司其職，各負其責。要做到誰主管、誰負責，監管不能越權越位。要讓主管的人員大膽工作，勇于負責，以搞好項目質量為最終目的，盡量減少行政成本，把有限的資金全部用于項目建設上。

2.3堅持項目工程質量標準，強化質量意識

①從項目規劃設計抓起，從源頭抓起。要以科學發展觀指導土地開發整理工作的設計，要堅持以人為本的設計理念，設計一定要聽取當地群眾和政府的意見，一定要在當地公示。哪怕是先進的設計理念，也要讓群眾接受得了，從而支持、擁護項目的規劃設計。

②穩定、培訓一支素質較高的施工隊伍，從機制、體制上保證項目質量做得好的施工隊伍能夠長期從事這些工作。同時加強對施工隊伍的管理，施工的每一道工序都必須按設計要求，嚴禁隨意變更規劃設計，更不得隨意核減工程量，特別是土地平整工程和耕地的新增率。

③建設單位要有一整套規范的管理模式。尤其是施工前，一定要對照設計圖紙到現場向施工隊伍進行技術交底，把合同簽得全面周到細致，無縫可鉆。監管單位要總攬全局，及時掌握進度和質量情況，定期督查。監理單位要按分步分項工程所列清單，逐一核對，嚴格指導施工單位施工，一定要堅持原則，實行“三控”（即進度、質量、資金），確保每一道工序都完全到位。

2.4堅持廉潔自律，遵守職業道德，遏制腐敗事件的發生

①提高認識，加強學習。要認真學習科學發展觀，樹立正確的人生觀、世界觀、金錢觀，從思想上筑牢一道反腐的防線。廉潔要靠自律，自律要靠道德水準，道德水準的高下取決于人品的高下。主要靠加強自身學習，自身修煉。要做到明鏡高懸、警鐘長鳴，不貪身外之物，不生份外之想，老老實實做人，踏踏實實做事，做到一身正氣、兩袖清風。

②完善機制和體制，從制度上控制貪污腐化的現象，從源頭上遏制腐敗的滋生。同時要加大反腐倡廉教育的力度，加大懲治力度，增大腐敗的受罰成本，讓腐敗分子感到震懾。

③全社會開展理想道德的教育，正本清源。社會提倡什么、反對什么要旗幟鮮明，讓雷鋒精神發揚光大。只有凈化了社會風氣，加強了精神文明建設，改變了人們的思想觀念，認識了“八榮八恥”，讓腐敗沒有市場，廉政建設才能走上一個新的臺階，促進土地開發整理事業健康發展。