中國農村土地制度的憲法變遷

周剛志

回溯中國農村土地制度的歷史變遷過程，或許對其未來的改革取向認識有所幫助。

中國共產黨十八屆三中全會報告中提出：“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”這一段表述引起了社會各界對于農村集體土地制度改革的熱議。然則，中國農村土地制度未來究竟會如何變革？我們需要回溯中國農村土地制度的歷史變遷過程，或許才能對其未來的改革取向獲得一個較為清晰的認識。

首先，我國農村的土地制度并非自始就實行集體所有制。1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》第27條明確規定了農民的土地所有權及“耕者有其田”制度。但是，1954年《中華人民共和國憲法》（以后簡稱《憲法》）盡管依舊在第8條中明確規定“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權”，卻首先在第7條中明確設定了“勞動群眾集體所有制”的目標，并將“勞動群眾部分集體所有制”規定為“走向勞動群眾集體所有制的過渡形式”。為什么1954年《憲法》的規定會做如此重大的變革？人們當然可以歸之于意識形態等因素；但是《憲法》為什么沒有規定“農村土地”像城市一樣實行“全民所有制”即“國有制”呢？實際上，這取決于社會主義國家的“工業化”目標及其發展戰略模式的需要。20世紀20年代，蘇聯經濟學家普列奧布拉任斯基曾經提出“社會主義原始積累理論”。根據這一理論，國家需要通過“農業集體化”提高對農村的“財政汲取能力”，20世紀40年代以后，“農業集體化”被蘇聯《政治經濟學教科書》上升為建設社會主義的一般規律，最終成為所謂“莫斯科共識”的重要內容，并為當時的中國領導人所采納。從這種意義上說，農業部門集體化并由國家通過農業稅、“價格剪刀差”等方式征收農業的“剩余產品”，這是傳統社會主義模式下“國家工業化”發展戰略的重要方式。

故此，繼1954年《憲法》之后，1975年《憲法》和1978年《憲法》均在第5條第1款明確規定：“中華人民共和國的生產資料所有制現階段主要有兩種：社會主義全民所有制和社會主義勞動群眾集體所有制。”1982年《憲法》第10條直接規定“城市的土地屬于國家所有”，卻在第6條、第8條等條款維續了農村土地的集體所有制。據介紹，許多人原本贊成農村土地全面國有化，但是部分領導成員擔心這樣會引起農民情緒的波動，最終選擇維持原有集體所有制形式（周其仁，2013）。

隨著改革開放事業的持續推進，1993年《憲法修正案》第6條、1999年《憲法修正案》第15條均對《憲法》第8條做了少許修改。長期以來，中國法學界對于農民的土地權利一直存在爭議，主要形成了“債權說”、“物權說”和“新型總有說”等幾種典型觀點（溫世揚，1999）。盡管2007年《物權法》明確將“土地承包經營權”、“宅基地使用權”作為“用益物權”加以規定，但是受傳統集體所有制形式的拘束，除非在政府征收之后，農村土地依然難以通過市場機制實現價值最大化，其中的重要原因之一，是因為現有土地制度還具有“口糧田”等社會保障功能。近年來中國城鎮化進程日漸加速，“合作醫療”等農村社會保障制度的發展，或將弱化農村集體所有制和家庭承包制的功能；如此，農村土地制度將在十八屆三中全會精神的指導下，進入一個新的歷史轉折點。