深圳農(nóng)地入市為土改開(kāi)閘

伍振

如果說(shuō)深圳農(nóng)地入市是一塊破冰石，那更全面的農(nóng)村土地改革已經(jīng)開(kāi)始頂層設(shè)計(jì)。

1月11日，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)徐德明在“2014年全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)”上指出，中央已經(jīng)明確深化國(guó)土資源領(lǐng)域改革的方向和要求，國(guó)土部要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，突出重點(diǎn)，選好試點(diǎn)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域改革，確保改革取得實(shí)效。

而據(jù)徐德明的進(jìn)一步闡述，所謂重點(diǎn)領(lǐng)域的其中重要一部分就是“農(nóng)地”，國(guó)土部要“引導(dǎo)和規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”，要在總結(jié)地方已有試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極會(huì)同有關(guān)部門(mén)，研究起草集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股的指導(dǎo)意見(jiàn)。這意味著作為配套改革的重要組成部分，農(nóng)地入市即將拉開(kāi)農(nóng)村土地改革大幕。

深圳農(nóng)地入市

2013年12月20日下午3點(diǎn)，深圳市土地房產(chǎn)交易大樓里人聲鼎沸，隨著拍賣(mài)槌一落，深圳歷史上第一塊原農(nóng)村集體用地——鳳凰社區(qū)一處原集體建設(shè)工業(yè)用地成功上市，這是繼1987年深圳首創(chuàng)國(guó)有土地拍賣(mài)后的又一次歷史性改革破冰之舉。

深圳規(guī)劃國(guó)土委一名人士表示，深圳市將為全國(guó)“土改”和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)帶來(lái)示范性作用，對(duì)全國(guó)推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有借鑒作用。

這是在十八屆三中全會(huì)指出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”后，在土地管理法即將修改的背景下，深圳農(nóng)地入市流通的首個(gè)試點(diǎn)。

中國(guó)房地產(chǎn)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)教授陳國(guó)強(qiáng)認(rèn)為：“深圳實(shí)際推動(dòng)農(nóng)村集體土地入市，對(duì)全國(guó)有示范效應(yīng)。該地塊入市的普遍意義在于采用市場(chǎng)化的方式，通過(guò)招拍掛重新利用閑置土地。”

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田表示：“農(nóng)地直接入市將喚起沉睡的巨額資本。十八屆三中全會(huì)明確了集體土地入市的改革信號(hào)，讓農(nóng)民直接成為土地交易主體。在這個(gè)過(guò)程中，土地管理法必須進(jìn)行全面修訂早已是各方的共識(shí)。”

國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智此前在深圳調(diào)研時(shí)表示：“深圳此次土地改革卓有成效，既符合深圳的需要，也是全國(guó)土地改革追求的目標(biāo)，要盡快總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，盡早將深圳好的做法總結(jié)上升為法律規(guī)定。”

而深圳向來(lái)在中國(guó)土地制度改革中扮演重要角色。1987年這里敲出中國(guó)“土地拍賣(mài)第一槌”，開(kāi)創(chuàng)土地市場(chǎng)化交易先河，此后又率先探索統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)的“征轉(zhuǎn)分離”用地模式。經(jīng)1992年原特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征和2004年的城市化轉(zhuǎn)地后，深圳成為中國(guó)第一個(gè)轄區(qū)土地全部國(guó)有化的城市。這些探索釋放出巨大的土地增值收益，反哺了深圳30年來(lái)的城市化進(jìn)程。

十八屆三中全會(huì)提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)。因此深圳此例入市的農(nóng)地為工業(yè)用地是符合改革精神要求的，將對(duì)全國(guó)其他城市的土地改革起到示范作用。

改革的全面部署

如果說(shuō)深圳農(nóng)地入市是一塊試金石，而更全面的農(nóng)村土地改革已經(jīng)開(kāi)始頂層設(shè)計(jì)。

據(jù)了解，中央關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的任務(wù)分工已經(jīng)明確。總計(jì)21項(xiàng)相關(guān)改革內(nèi)容，被下發(fā)至各個(gè)部委。由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)牽頭落實(shí)的改革任務(wù)有6項(xiàng)，涉及農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、征地制度改革和宅基地制度改革等。包括農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及其配套制度的問(wèn)題，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制的問(wèn)題，改革完善農(nóng)村宅基地制度以及加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃管控力度等問(wèn)題。

按照國(guó)土部的安排，農(nóng)地改革位列重點(diǎn)領(lǐng)域改革首位，農(nóng)地入市、土地承包制度、征地改革、宅基地管理等四方面將成為主線(xiàn)。

其中，深化農(nóng)村土地制度改革，包括加快征地制度改革。即要統(tǒng)籌安排，部署開(kāi)展試點(diǎn)工作。研究探索界定“公共利益”的方式和途徑，逐步縮小征地范圍。進(jìn)一步規(guī)范征地程序，建立征地爭(zhēng)議調(diào)處裁決機(jī)制，保障被征地農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)。因地制宜探索“留地”、“換地”、“留物業(yè)”、“入股”等多種安置方式，確保被征地農(nóng)民長(zhǎng)期受益。

另外值得一提的是，在引導(dǎo)和規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方面，徐德明說(shuō)：“要在總結(jié)地方已有試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極會(huì)同有關(guān)部門(mén)，研究起草集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股的指導(dǎo)意見(jiàn)。加快研究集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)和增值收益分配制度，并推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)。同時(shí)，集體建設(shè)用地要進(jìn)入市場(chǎng)，還涉及取得、使用、轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)的制度設(shè)計(jì)和修改，需要與征地、財(cái)稅、鄉(xiāng)村治理等相關(guān)領(lǐng)域改革協(xié)同推進(jìn)。各地要按照統(tǒng)一部署，規(guī)范有序推進(jìn)這項(xiàng)工作。”

為推進(jìn)改革立好規(guī)矩，國(guó)土部還明確要“修法立法”，發(fā)揮法律法規(guī)對(duì)改革的規(guī)范和引導(dǎo)作用。

徐德明對(duì)此指出，一是要加強(qiáng)與全國(guó)人大法工委、國(guó)務(wù)院法制辦的協(xié)調(diào)配合，全面總結(jié)近年來(lái)土地管理制度改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，做好《土地管理法》修改的準(zhǔn)備工作。

二是研究起草不動(dòng)產(chǎn)登記、集體土地征收、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、國(guó)家土地督察等行政法規(guī)。盡早將《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》草案報(bào)送國(guó)務(wù)院，抓緊修訂《劃撥用地目錄》、《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》等部門(mén)規(guī)章。抓緊推進(jìn)《國(guó)家土地督察條例》起草，2014年底形成較為成熟的文本；推動(dòng)《土地利用規(guī)劃條例》立法。研究起草《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》、《農(nóng)村宅基地管理辦法》等部門(mén)規(guī)章。

（資料來(lái)源：中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)、上海證券報(bào)、經(jīng)濟(jì)參考報(bào)、京華時(shí)報(bào)等）