建立完善中國特色住房保障體系的“六難”

劉讜

住房保障體系建設從發生、發展到系統推進，是一個自然的歷史過程。但是由于頂層設計的缺失，相關理論準備很不充分、政策配套很不完善，住房保障制度建設難以系統推進。各地在摸著石頭過河式的探索過程中，出現了這樣那樣的問題。從這些問題中尋找帶共性的問題和難點并施以對策，從長遠設計，從現實具體難點入手，是系統推進住房保障制度建設的基本路徑。

認識統一之難

從客觀上來看，各地在保障性住房建設過程中出現的選址布局、建設質量、分配、運營管理等方面的問題，導致住房保障制度現實效果不理想，社會認可度不高；從主觀上來看，一些地方政府對土地財政和房地產經濟的過度依賴，加之財力捉襟見肘，土地資源匱乏，導致一些地方政府和部門積極性不高，對自上而下的保障性住房建設任務能敷衍則敷衍，得過且過。對要不要建設保障性住房，要不要大規模建設保障性住房，如何建設保障房等方面缺乏認識上的統一，嚴重影響住房保障事業的發展，阻礙中國特色住房保障體系的建立。

針對這一難題，國家應當重視住房保障制度的頂層設計，盡快將住房保障制度納入法制軌道。明確投融資、建設、運營、監管責任主體。督促各地完善投融資、建設、運營、管理機制。加強監督檢查，加大問責力度，落實問責措施，保證中央的目標、住房保障任務和相關宏觀調控政策不折不扣地落到實處。

資金籌集之難

大規模保障性住房建設，帶來了地方政府財政資金的巨大壓力，除國家規定的財政補貼資金和專項資金外，按政策應歸集的土地出讓收入等財政性資金難以歸集到位，銀行貸款難以落實，社會資金難進入。

針對這一難題，應當加強部門協調配合，實行統一融資、統籌投資、統籌資源、統一還款的投資融資體制。明確建立省級投融資平臺作為投融資主體，發揮省級投融資平臺融資優勢。明確資金來源，增強財政性資金歸集的可操作性和可持續性。將中央和省補助資金撥款改為投資，以增強資金的監管和使用效率，也有利于運營補償的可持續。區分公益性與非公益性投融資平臺融，施行不同的融資政策。采取縱向聯合和橫向聯合的方式，構建社會資金進入保障性住房建設的渠道。

資源統籌之難

主要是存量房源統籌難、建設資金統籌難、土地供應統籌難。房源是建立住房保障制度的物質基礎。一部分空置的存量房源，由于產權、管理體制、財力制約等因素，難以歸結到住房保障渠道。新增房源建設資金統籌難。雖然廉租住房建設資金應以財政公共預算為主，但目前除少數城市建立了制度性的財政資金供應計劃外，相當多的城市都是依靠住房公積金的增值收益和公房售房款的余額部分作為廉租住房建設資金來源的主渠道。由于這部分資金的不確定性，后續資金沒有保證，致使很多城市不敢建立租金補貼和保障房建設的長效機制。資金來源的不確定性，嚴重影響住房保障的實際效果和社會認可度。

針對這一難題，應當建立住房保障資源的統一管理體制，明確房源來源，歸集的渠道和方式，統一管理的機構。明確建設資金的來源，歸集的渠道和方式，使用和監管的主體。要將住房保障用地列入年度供地計劃，落實到宗地圖斑，對確需布局在優質存量地塊的住房保障項目，通過調整土地利用的方式，予以保障。

范疇界定之難

包括供給來源歸類比較混亂，需求對象難以界定。目前，保障性住房的名稱沒有歸并規范，保障對象劃分缺乏標準。例如廉租住房的分配對象是特困家庭，由于中國沒有建立起個人信用制度和個人收入監管制度，居民的“隱形”收入沒有辦法統計，因而缺乏劃分居民收入線的基礎，實際確定分配對象非常困難。現行廉租住房政策還規定廉租住房主要提供給城鎮特困家庭，排斥了‘夾心層（指購買經濟適用住房有困難，又不符合廉租住房入住條件的低收入群體）、流動人口、進城務工人員等住房弱勢群體，社會公平原則無法體現。

針對這一難題，應當在明晰住房保障范疇的基礎上，從供給和需求兩個方面進行規范和完善。在供給方面，嚴格界定商業性棚改與住房保障棚改，公租與廉租并軌，市場調控性住房不納入住房保障范疇；在需求方面，對保障對象科學劃分，嚴格界定，建立保障對象擋案系統和準入退出機制；在供求關系方面，厘清實物補貼與貨幣補貼的關系，防止以補代建，一補了之。

運營補償之難

由于保障性住房公益性投資的性質和住房保障對象的特殊性，保障性住房項目投資難回收，運營成本難補償。采用住房制度改革前直管公房的做法，地方財政負擔過重，難以承受；完全采用市場化運作方式來補償，社會資金難以進入。目前的公租房、廉租房，按照低于市場價格確定租金價格，顯然不能形成投資的良性循環，更會導致運營維護的不可持續。靠不斷加大財政補貼力度，將造成財政的巨大包袱，影響社會經濟的可持續發展。

針對這一難題，應當在明晰住房保障范疇的基礎上，實行租、補分離制度。將保障性住房歸納為公租房和公售房兩類，將公益性棚改納入住房保障范疇，將市場調控性住房如限價房、經適房、限定房等不納入住房保障的范疇，而作為住房保障的支撐系統。公租房和公售房均按成本加微利定價，將住房保障對象按一定的要素劃分為低保、低收入、中低收入、中等收入四級兩類，分別配以1.0、0.8、0.45、0.0住房補助系數，并將公租房和公售房保障補助資金納入住房公積金專戶，專戶存儲，專款專用。同時規定一定規模保障房項目配備一定比例商服用地開發，提高住房保障運營服務能力和水平。租補分離制度有利于建立可持續運營補償機制，是建立完善中國住房保障體系的關鍵。

管理規范之難

由于目前的住房保障制度建設缺乏頂層設計，各地在探索中出現這樣那樣的問題也在所難免。主要是責任主體不明晰，管理程序不完善，管理制度不健全。如住房公積金制度，出現了管理較為混亂，擠占、挪用甚至貪污住房公積金的案件時有發生。經濟適用住房制度實行到現在，已經出現了難以控制的違規現象，問題較多，爭議較大。目前絕大多數城市雖然制定了相應的廉租住房制度，但工作進度緩慢，有些較大規模城市解決的數量還很少，有的甚至處于空白狀態。

針對這一難題，應當在中國特色住房保障體系的總體框架下，在建立體制，完善機制，步入法制的基礎上，明晰責任主體，強化制度建設，規范管理程序。按照建立完善中國特色住房保障體系的要求，根據保障性住房投資融資、建設、運營、管理各個環節，分別明確責任主體。完善投資融資、建設、分配、管理各項機制和制度，如目標任務計劃制度，建設資金管理制度，質量保障制度，公平分配制度，運營補償制度。支持各地在制度框架內，逐步規范和相對固化辦事和管理程序。讓住房保障這一安居工程，民生工程，發展工程，調控工程成為“民心工程”“德政工程”真正深入人心。

（作者系湖南省保障性安居工程投資有限公司黨委副書記、副總經理）