關于西藏地區實行及建設區域自治的歷史考察

秦和平

[摘要]依據相關史料，新中國在西藏地區實行區域自治有一個歷史的過程。為實現西藏區域自治，中央始終堅持“和平統一”的基本方針。為此，黨中央為促進達賴集團、班禪集團實現團結，變通規定，建立自治區籌委會，標志西藏地區實現了和平統一。1956年下半年，中央決定西藏六年內暫不改革；1957年3月初，中央再次決定西藏相關工作“大下馬”，由自治區籌委會，實際上由舊西藏地方政府（噶廈）管理，實行“區域自治”。不過，該“區域自治”設置了“區域管理”、“不能反對中央”以及藏鈔等不能進入其他藏區等規定。1959年3月，舊西藏地方政府違背這些規定，宣布“獨立”，發動叛亂，反對中央。這迫使中央政府解散西藏舊地方政府、平息叛亂、改組籌委會，實行新的民族區域自治。

[關鍵詞]西藏地方；和平統一；區域自治

中圖分類號：C95文獻標識碼：A文章編號：1674-9391（2014）01-0050-08

原西藏工委副書記范明在其回憶錄《西藏內部之爭》中說，1952年10月23日他們針對西藏工委10月8日關于建立西藏自治區構想的電文，認為采取直接統一不妥當，提出以下要求：

我們認為西藏今后“由分治走到統一”，必然要走如下的道路：即經過一個時期以后，在條件成熟之時，成立包括達賴、班禪兩大集團及西藏各地區的代表人物在內的西藏軍政委員會，作為統一西藏行政的過渡方式與過渡階段，然后再逐步成立同樣包括達賴、班禪兩大集團及西藏各地區、各教派的代表人物的西藏自治區聯合政府（原注，在這一聯合政府中不成問題，達賴集團要占主要地位），只有經過這樣一條道路，才有可能使西藏“由分治走到統一”。

范明所持的主要理由有：首先，班禪集團絕不可能接受由達賴集團統一的方案，因為歷史上班禪集團是接受駐藏大臣的直接領導；其次，班禪集團與達賴集團曾經有30年的失和，現在雖在和平協議基礎上團結起來，但隔閡并沒有消失，有抵觸情緒；再次，按協議規定“班禪的固有地位和職權應予維持”，班禪集團是一個獨立的行政單位，要統一于西藏地方政府，與協議不合；最后，如果按工委指示，強行要求接受，既會搞壞班禪集團與我們的關系，還會促使班禪集團與達賴集團由分治走向分裂，加深隔閡，要出亂子的。

范明還說，該電報除回復西藏工委外，還報送了黨中央。在接到我們的電報后，中央發來了指示，“批評了二張（注，張國華、張經武）要把班禪集團統一到達賴集團的做法是錯誤的，還指出不能讓達賴集團把班禪集團的一個人拉過去”等等[1]。

不過，同月27日中央給西藏工委的電報，則明確指示：

在中央人民政府的統一領導之下西藏（原注，指前藏、后藏和阿里地區，在條件成熟時還可包括昌都地區。下同，略）地區的統一，對于建設和發展西藏，對于爭取團結全國藏族都是有利的，統一是有困難的，因此，需要慎重穩步實現，不可急躁。日喀則分工委注意到這點是好的，但決不可采取先分治后統一的步驟。采取這樣的步驟，無論對目前和將來，都是不利的，因此統一的西藏自治區，是不可動搖的方針。[2]（P.64）

顯然，與范明的說法不同，中央的這份指示否定了其提出的先分治后統一步驟，強調建立統一的西藏自治區是“不可動搖的方針”？為什么中央會這樣強調呢？

再者，不同于其他民族地區，西藏地區以1959年3月為界線，區域自治有兩個不同階段。之前，區內三個地方政權并存，達賴名列第一，擔任籌委會主任，部分貴族及上層人員任官員；之后，三個地方政權實現統一，建立自治區，新型民族干部擔任主要領導，勞動人民出身者任各級政府干部。前后兩個階段對比鮮明，原因何在？還是從中國共產黨確定民族區域自治并擬對西藏實行談起。一、民族區域自治的由來（一）民族區域自治的政策由來

檢之中國共產黨的民族綱領，關于少數民族地區的建制構想，經歷了從“民族自決”、“民族自決”與“民族自治”混用，再到“民族自治”的變化過程。這個變化反映中共對民族、民族權利、國家政體、制度構建等的認知提高及建制健全。過去，對之研究成果甚多，恕不重復。

1949年9月20日，周恩來根據出席新政協會議代表的建議，對《共同綱領》（草稿）再做修改，明確了民族的區域自治：第五十一條各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治，按照民族聚居的人口多少和區域大小，分別建立各種民族自治機關。凡各民族雜居的地方及民族自治區內，各民族在當地政權機關中均應有相當名額的代表。”[3]（P.366）

29日，“民族的區域自治”（簡稱“民族自治”）經一屆全國政協全體代表充分討論，審議通過，成為新中國的重要政治制度。

“民族區域自治”明確了“民族自治”中涉及自治權的含混部分，將“自治”界定在區域內，有了地域范圍的限制。這個地域就是中華人民共和國的某個區域。因而，當《共同綱領》確定后，相關的法律或法規，無不強調各民族自治區是中國領土的一部分，自治區政府是中央政府領導下的地方政府①。當然，民族區域自治的確定，也為新中國解決西藏地區的政治制度提供了法理依據。

（二）西藏要實行區域自治

從我們能查到的文獻看，中國共產黨較早明確提到解決西藏政治制度的公開資料是1945年7月22日《新華日報》社論《我們完全同意中山先生的民族政策》。

該社論引用馮玉祥1925年到蘇聯途經外蒙時，對外蒙“獨立”的觀感，“我國政治未上軌道，不足以獲得蒙藏人民的依賴，卻是主要的內在因素”。社論撰稿人據此闡述，認為解決外蒙古、西藏等“問題”，在于建立人民政府，“設使中國有真正的人民政府，或者說有真正的民主政府出現，認真執行中山先生民族政策，無論外蒙、西藏，或其他任何少數民族都好，即使過去他們有獨立的事實或意向，到那時，我們依舊可能結成一個民主的民族大家庭的。正如中山先生所說‘主義大過武力，有公公正正的主義，不依靠武力去征服人，其他民族或其他國家，都會樂于和我們合作，共謀建國之道”②。細觀該社論的宗旨，是持孫中山的民族理論攻擊國民黨政權的相關政策。應該說，社論的主旨在于宣傳中共的主張是“結成一個民主的民族大家庭的（人民政府）”，這就與后來建立統一的、多民族的國家（中國），包括統一西藏聯系起來。

1949年初，國民黨政權崩潰、共產黨掌握全國政權的趨勢已明確，包括西藏地區在內各民族地區的建制及領導提上了中共領導人的考慮日程。2月6日，毛澤東會見蘇聯領導人米高揚時說到：我們準備給居住在中國西南部的西藏人民以自治權，表明了中共將允許西藏地區實行自治。

9月2日，解放軍即將進入西南地區，解放國土。新華社發表題為《決不容許外國侵略者吞并中國的領土——西藏》社論，宣布“中國共產黨是主張少數民族的自治，尊重各民族的宗教信仰、文化習慣的，凡是知道內蒙解放區和甘肅已解放的回民區情形的人，已經不再有懷疑了”[4]，闡明中共將在解放后的西藏地區實行民族自治。9月底《共同綱領》通過，民族區域自治成為了解放后西藏地區的政治制度，毛澤東據此對入藏的解放軍確定兩項原則：一是區域自治；二是不吃地方。

1950年初，進入西藏的任務已確定由西南方面承擔。1月15日，鄧小平接見十八軍高級干部時講：“解放西藏有軍事問題，需要一定之軍事力量，但軍事與政治比較，政治是主要的。從歷史上看，對西藏多次用兵未解決，而解決者多靠政治”。“政策問題極為重要，主要是民族區域自治，政教分離，團結達、班兩派。”[2]（P.9）5月，西南局提出了十條談判的條件，將“實行西藏民族區域自治”列入了第二項[5]（P.19）。接著，解放軍在昌都戰役消滅藏軍主力后。按照中央的指示，停戰和談，爭取和平解放西藏。

為能體現民族區域自治，西南局及西康區委選擇西康藏族地區作為試點，創建了藏族自治區（今四川省甘孜藏族自治州），做出榜樣，以影響西藏上層及僧俗大眾，使其認識及接受區域自治制度。其間，周恩來照會印度政府，闡述中國政府將在西藏實行區域自治，“中國政府根據中國人民政治協商會議所通過的共同綱領的規定，承認中國境內少數民族的區域自治，是在中國主權范圍之內的自治”③。也就是說，民族區域自治不同于民族自治，其自治權是有限的，限于西藏地區；自治權是明確的，中國領土內的區域自治。

1951年5月，經過談判，西藏地方談判代表接受區域自治的條件，載之和平解放西藏的協議中（簡稱“十七條”）[5]（P.43）。接著，中央政府就著手在西藏建立自治區、實現民族區域自治。二、“先分后統”還是“和平統一” （一） “先分后統”還是“和平統一”

1952年，西藏局勢趨于穩定，十世班禪及原行轅成員從內地返回日喀則。不過，在固有地位及職權、稅收、差役與軍糧負擔等上與噶廈發生摩擦。其間，為組建西藏參觀團到北京等處參觀，認識祖國的變化，密切與中央政府關系，計晉美等表示班禪集團要單獨組團，公開了矛盾，分治意愿強烈。9月10日，西藏工委致電日喀則分工委：

班禪集團返回后藏，對于恢復固有地位職權，要求分治的思想很深固，與中央對于西藏行政統一的方針（原注，現在的西藏地方政府或將來的西藏自治政府。下同，略）是相違背的。在中央代表機關西藏軍政委員會未成立前，有關西藏政治行政統一的問題，望多加注意，并在適當的時機，遇到的具體問題，對班禪所屬干部多加進行統一的思想教育，逐漸克服分治（實際上是分裂）的思想。④

9月15日，日喀則分工委致電西藏工委，表達了班禪集團的相關意見后，對工委直接統一的意見提出不同意見：

西藏內部行政上是要統一的，應該統一的（是真正的統一），但如何達到統一，則需要經過一個較長時間的過程（因為分治局面已有了三百年的歷史），需要創造一些有利于統一的準備條件。具體地說，必須等待西藏軍政委員會成立了，達賴、班禪雙方的負責官員都能參加進去，才能逐步達到政策、法令以至地方行政的統一。如果今天就提出“行政統一”問題，特別是要班禪集團在“行政”上“統一”于“現在的西藏地方政府”，我們認為不但為時過早，且會出亂子的。班禪集團不但不會接受，反而會認為我們偏向達賴集團，壓迫他們向達賴集團屈服，其結果是不僅要搞壞我們和班禪集團之間的關系，而且會加強達賴、班禪兩大集團之間的隔閡。因此，我們請工委、中央西南局關于中央對于西藏行政統一的方針、現在的西藏地方政府或將來的西藏自治區給以合理的解釋，我們下邊好辦事情，否則會犯一系列的原則性的錯誤的。⑤

27日，在日喀則地區檢查工作的工委副書記范明亦為此事向西藏工委去電報，表達了類似的意見。

10月8日，西藏工委向日喀則分工委及范明等回電，指出西藏地區實現統一的重要性，而實現統一的關鍵在于“爭取達賴集團及搞好達賴集團和班禪集團的內部團結問題”，指出“根據民族區域自治的綱要，后藏也無實施區域自治的理由⑥；從目前達賴集團情況來看，亦不能設想以班禪集團管轄地區首先實行區域自治來推動達賴集團的進步。你們認識了統一西藏的條件是統一于西藏軍政委員會（即中央代表機關）統一執行協議和統一于進步方面，目前按照舊例，凡班禪集團的固有地位職權由中央代表直接管理，也是為了將來的統一是對的，但‘你們未認識到西藏民族內部的團結和統一的重要性，將來還是要有西藏地方政府的政權或西藏自治區人民政府的。要達到這點，這是必須首先解決達賴集團與班禪集團的團結問題”。為了實現團結，應該也必須重視爭取達賴集團的重要性，承認由達賴與班禪出面統一西藏民族的領導地位，“‘不能用分治的刺激形式影響達賴集團進步，即班禪行轅一切進步改革設施，還須注意照顧西藏全局”，等等⑦。

不過，工委的這份電報并沒有解決范明及日喀則分工委對之看法及相關要求，于是，引出10月23日范明致工委及給中央的電報，以及27日中央對工委的指示。前有說明，此略。

（二）中央決定“和平統一”

1952年10月27日，中央為西藏地區的統一發來指示。該指示除強調統一的西藏自治區是不可動搖的方針，還指出必須正視在西藏地區達賴的地位及影響都比班禪為高的事實，“因此在爭取和平解放西藏、和平統一西藏及和平解放西藏后，我們在西藏地區的各種工作政策，都不能不以爭取達賴集團為首要任務。凡有利于這個任務實現的事情，即應堅決地去做（這里包括團結和斗爭兩個方面，但斗爭是為了團結，采取有理有利有節的原則，例如對‘人民會議的斗爭）。凡不利于這個任務實現的，即不應當做或暫時不作（例如軍政委員會和改編藏軍是暫時不改的例子）。我們在班禪方面的工作，也必須照顧和服從這個首要任務，因此對班禪方面也不能只有團結而無必要的批評與斗爭。”[2]（P.64）

從中央的這份電報中，看不出有范明所說的批評張經武、張國華等工委負責人的內容；反之，中央堅定要求實現西藏和平統一、區域自治，強調“對于以爭取達賴集團為首要任務的方針，不可有所動搖”，肯定了西藏工委的構想及作法，反對分治而直接統一。三、組建籌委會，建構區域自治（一）變通規定，消除障礙

中央這一指示中強調的“統一的西藏自治區，是不可動搖的方針”及“對于以爭取達賴集團為首要任務的方針，不可有所動搖”這兩個方針，態度堅定，斬釘截鐵，“不可動搖”，暫時消除西藏工委內的分歧。于是，促進達賴、班禪實現團結，共同領導，實現西藏統一成為此后的主要任務。

1953年3月，班禪堪布會議廳報請中央批準成立堪布會議廳委員會⑧。該委員會接受政務院領導，計晉美擔任主任委員，構建起班禪集團控制日喀則部分地區的政權建制。

于是，西藏地區存在西藏地方政府⑨、班禪堪布會議廳委員會及昌都解放委員會三個地方政權。接下來的工作，通過建立西藏軍政委員會，實現統一領導。然后，在此基礎上，建立西藏自治區，完成區域自治的建設。

按照當時建立自治區的程序，先組織并召開協商會，商議相關事務，基本達成共識后，召開各族各界代表會議，制定章程，確定工作的內容及目標，推選自治區政府領導人⑩。然而，受多方面因素的影響，當時西藏地區還不具備這些條件。1954年3月，毛澤東主席在審查《中華人民共和國憲法》（草案）時表示：

為了照顧少數民族，特別是西藏的情況，在草案第六十一條中寫了第三款，即：“各民族自治地方的自治機關的具體形式，按照實行區域自治的民族大多數人民的意愿規定。”現在西藏是達賴管事情，如按第六十一條第二款辦，就要開人民代表大會，選舉人民政府。這樣辦，恐怕達賴不干。他可以搬出我們和他訂的十七條協議，質問我們。怎么辦？可以按照第三款辦事。搞人民政府不行，可以搞別的具體形式。達賴是活佛，是活神仙，不是人民選出來的。現在想馬上選又不行，究竟搞個什么形式，由那里大多數人民的意愿決定。

根據西藏地區的具體情況，中央政府采取了變通方式，同意以西藏大多數人民的意愿決定當時西藏自治機關的具體形式。事實上，這項規定肯定及確立達賴喇嘛、班禪額爾德尼在當時西藏民眾中的特殊地位。為了建立自治區、實行區域自治，中央促進達賴與班禪實現團結，由他們共同領導西藏地區。

（二）促進團結，成立籌委會，和平統一

1954年7月，達賴喇嘛、班禪額爾德尼來到北京參加第一屆全國人民代表大會。達賴、班禪聯袂來京，表明他們愿意接受中央政府的領導，西藏是中國不可分割的一部分。

在京期間，毛澤東主席接見達賴、班禪時，提出西藏不成立軍政委員會，直接成立自治區籌備委員會。達賴喇嘛、班禪額爾德尼均表示接受該建議，同意建立自治區籌委會，從而消除了影響團結的障礙。

經過中央領導的積極努力，11月4日國務院組織召開了中央方面、西藏地方政府、班禪堪布會議廳委員會及昌都人民解放委員會四個代表組的聯席會議，成立了籌備小組，商議建立自治區的具體事項。經過數月的多次協商，該聯席會議制定及通過了籌委會的性質及任務、籌委會人員組成、下設機構，籌委會與政務院的隸屬關系，以及籌委會的財政等五個草案，建構起西藏自治區的基本框架。

1955年3月9日，國務院第七次全體會議審議并通過《關于成立西藏自治區籌備委員會的決定》，說明和平解放后西藏社會的新變化，已不必成立軍政委員會而成立自治區籌備委員會，指出該籌委會受國務院的領導，是負責籌備成立西藏自治區的帶政權性質的機關，主要任務是依據憲法的規定、和平解放西藏辦法的協議及西藏社會的實際，籌備在西藏實行區域自治；決定達賴喇嘛擔任籌委會主任、班禪額爾德尼任第一副主任，確定了籌委會委員的數量及各方的比例，擬設機構及正副秘書長人選，等等[5]（P.126-128）。達賴喇嘛及班禪額爾德尼等均表示贊同，衷心接受。

1956年4月20日，國務院通過了西藏自治區籌委會委員名單；22日，籌委會在拉薩成立，標志著西藏地區基本實現了統一。

（三）籌委會的組成及特點

受歷史因素、工作基礎等的制約，當時自治區籌委會還是統一協商的帶政權性質的機構。在其下面，仍然保留西藏地方政府、班禪堪布會議廳委員會和昌都解放委員會。這三個機構除接受自治區籌委會的領導開展各項工作外，在其他行政事務上，還保持一定的獨立性，而且它們又必須接受國務院的直接領導，呈現出既有統一領導、又有獨立性的幾個政權并存的局面[2]（P.92），有待逐步統一和完善。

當時，籌委會及各級政權的多數官員仍由貴族或民族上層擔任，接受中央政府的領導，沿襲傳統的統治方式。

（四）“大下馬”及影響

在自治區籌委會成立的同時，曾擬開展的民主改革又影響到西藏地區的局勢。

開展社會改革是1950年5月西南局提出與西藏地方政府的談判條件之一，載之“十七條協議”中，說明達賴喇嘛、地方政府及僧俗上層認可了社會改革，至少在形式上表示了同意。

從1954年起，改革的話題在西藏各界廣泛議論，逐步形成熱潮。這之中既有毛澤東主席向西藏一些人士吹了些“風”；也有西藏工委的要求，還有達賴喇嘛、班禪額爾德尼的表態，等等。如在1956年4月自治區籌委會成立大會上，達賴喇嘛、班禪額爾德尼在發言中，雖對改革的進度及層次等認識不同，但他們均表達了對改革的認可。這些現象寓意改革似乎順理成章，即將開展。當時，西藏工委為盡快開展改革，從內地征調大量干部，在藏區選拔積極分子，積極培養，宣傳造勢，等等。可是，一旦真要實施改革，一些民族上層的看法則發生變化，惶恐不安，甚至反對，人心惶惶，社會不穩。

鑒于改革的條件尚不成熟，中央審時度勢，決定暫緩改革。8月18日，毛主席致信達賴喇嘛，“西藏自治區籌備委員會已經成立，得到各族人民的擁護，大家滿意。西藏社會改革問題。聽說已經談開了，很好，現在還不是實行改革的時候。大家談一談，先作充分的精神上的準備，等到大家想通了，各方面都安排好了，然后再做，可以少出亂子，最好是不出亂子”。表明他對西藏工作的要求是努力建設及健全籌委會，暫緩改革。接著，中央指示西藏工委，暫停改革試點，調整或緊縮改革的宣傳，待條件成熟后再考慮改革，等等[2]（P.99）。

1957年3月5日、6日及8日，中央書記處為解決西藏問題連續召開擴大會議，作出了西藏工作“大下馬”決策：精簡機構，壓縮人員，除保留昌都、江孜、日喀則三個工委外，其他工委均撤銷；除昌都地區外，其他宗（縣）級辦事處也要撤銷；4.5萬干部、學員及工人減至0.37萬人；駐藏解放軍從4萬減至1.8萬，將已建成的農業試驗場、獸防隊、醫院、藏干校、小學、電影隊、文工隊、發電廠、鐵工廠、血清廠等交自治區籌委會；中央政府只管外交和國防，以保障公路運輸、統戰工作，培養民族干部為重點。

當時，在自治區籌委會中，舊西藏地方政府占主導部分，控制了主要部門和絕大多數地方。六年內不開展改革，相關工作“大下馬”，把工廠、學校、醫院等交給籌委會，撤銷部分機構、撤除干部、工人等，就是說西藏地區由籌委會，主要由舊地方政府管理與運作，“區域自治”。

（五）“區域自治”設有“條件”

盡管中央作出西藏工作“大下馬”、由籌委會管理等，“區域自治”，但這“區域自治”是有條件的，具體內容是：

首先，“自治”有區域的范圍。遵循屬地管理的原則，西藏地方不能介入其他藏區，干涉包括民主改革在內的各項事務。1957年5月14日，中共向西藏工委發出工作指示，并要求工委轉告地方政府：

在西藏地區至少六年不進行改革，但是在四川和云南藏族地區則必須采取和平改革的方式，繼續進行和完成民主改革，這都是中央已經確定的方針。過去西藏一部分上層分子曾經反對四川省藏族地區的民主改革，估計今后他們還可能進一步提出反對在那里進行改革的意見。對于他們這種意見，應該嚴正地加以解釋，必須向他們說清楚，西藏地區是根據憲法實行區域自治的，國務院根據西藏的歷史情況已經決定西藏自治區包括昌都在內，在這各個區域內，西藏人民有自己管理內部事務的權利。其他藏族地區和西藏的歷史情況不同，分別屬于省分，并且早已分別單獨建立了自治地方，在這些自治地方的內部事務，也應該由那里的人民自己管理。四川省藏族地區的民主改革就是根據那里的實際情況和當地人民的意愿進行的，西藏人士不應該根據西藏地區的情況和沿用西藏的事例對四川省藏族地區的民主改革加以干涉。[5]（P.199）

該指示再次明確民族區域自治中的區域限定了范圍，自治權只能在該區域內行使。即使同一民族，也要遵循屬地管理的原則，西藏地方政府不能越俎代庖，干預其他地區的事務。

其次，西藏地方不能發生大面積、大規模的叛亂，反對中央政府。

中央決定暫停改革、實行“大下馬”，西藏地區由籌委會，實際上由地方政府等管理，“一國兩制”，但要求不能發生叛亂，反對中央政府。1958年10月，中央指示西藏工委，“對于改革問題。如果不是西藏和昌都發生全面性的叛亂，我們六年不改的方針是不改變的，不可采取零零星星的‘那（哪）里叛亂，就在那里改革的辦法，否則對全局是不利的”。“但無論形勢怎樣發展，我們都必須在政治和軍事各方面作充分的準備，以便在局部性叛亂發展成為全面性的叛亂時，堅決平息叛亂，徹底解放西藏的勞動人民”等等。這番指示清楚地表明中央政府堅守的“底線”，實行區域自治的地方不能發動叛亂、反對中央。

還有，藏鈔及銀元等不能在其他藏區流通，走私品不能借道流進內地。

之前，考慮到西藏的特殊社會環境，按照“慎重穩進”的工作方針，早已確立法幣地位的人民幣沒有在此地使用。1955年1月，達賴喇嘛與阿沛·阿旺晉美向中央政府提出：請中央財政提供400萬銀元交西藏地方政府兌換收回藏鈔，中央財政每年提供70萬銀元補助西藏解決赤字，借助銀元流通，西藏逐漸過渡到單一使用人民幣。國務院同意這要求，投入銀元支持換回藏鈔或補貼赤字。可是，地方政府沒有履行承諾，回收藏鈔，卻利用這些銀元及內地藏區僧俗民眾因“朝佛”販運而來的大量金銀，從印度走私商品，販運內地，輾轉牟利，影響經濟。

既然中央政府決定在政治上“大下馬”，在經濟上也應有所動作，加以限制，規定藏鈔及銀元只能在西藏流通，不能在其他藏區流通；其他各區僧俗民眾等借“朝佛”名義販來的銀元或黃金，要限制數量，經人民銀行轉賬，掌握數量，明確流向；走私商品，只能在西藏地區銷售，嚴禁進入內地各省，影響社會經濟，等等。四、平息叛亂，建立自治區，實現新的區域自治（一）平息叛亂，解散噶廈，改組籌委會

然而，少數上層等不聽中央的指示，無視“區域自治”中的限制條件，繼續支持其他藏區的武裝叛亂，慫恿和支持流入西藏地區的外來叛亂分子成立組織，流竄作案。

1959年3月中旬，舊西藏地方政府竟然聲稱西藏已“獨立”，發動全面叛亂，分裂國家，對抗中央政府，背離了設置的條件，超越了底線，“西藏噶廈政府已經撕毀協議，叛變祖國，發動西藏的全面叛亂。局勢迫使我們提前同西藏上層反動分裂分子進行決戰，進行一次徹底解決西藏問題的平息叛亂的戰爭”[5]（P.203），迫使人民政府采取行動，平息叛亂，制止分裂。

平息叛亂后，中央政府解散了舊西藏地方政府，改組自治區籌委會，行使人民政府的職能，開展民主改革，開始了共產黨領導的新區域自治。再經數年的工作，1965年9月，成立了西藏自治區，完成了區域自治的制度建設，行使有中國特色的自治職權。

（二）對西藏區域自治的認識

民族區域自治是中央人民政府在和平解放后西藏地區建設的政治制度。中央之所以采用這項政治制度，既有民族因素、歷史原因等，更有現實的考量，是從實際出發而選擇實施的。我國的民族自治區是中國領土的不可分離的一部分，是區域自治與民族自治的結合，兼顧并維護民族及區域的利益，自治區政府是中央政府統一領導下的一級地方政權。

在西藏地區的區域自治上，中央確定達賴第一，班禪第二，“對于以爭取達賴集團為首要任務的方針，不可有所動搖”[2]（P.65），中央之所以否定“先分治后統一”的途徑，還將昌都地區劃入自治區內，完成了西藏地區的統一。這些作法固然有正視及考量達賴集團的實力及影響等因素，但主要是爭取和團結達賴集團，反帝愛國，制止分裂。

實行區域自治是有“條件”。“條件”就是愛國與統一，在中國領土內的區域自治，地方接受中央的領導。以上史事反映，西藏區域自治經歷了從達賴集團等管理到新型民族干部領導的過程，就充分說明了這點：

在西藏，同在其他少數民族地區一樣，應當堅決實現中央人民政府統一領導下的民族區域自治。原西藏地方政府和上層反動集團妄想實現所謂“西藏獨立”，因而積極反對民族區域自治，現在隨著原西藏地方政府的解散和西藏上層反動集團叛亂的失敗，已經有可能在實行人民解放軍軍事管制的同時，在西藏自治區籌備委員會領導之下，逐步建立西藏自治區的各級地方行政機構和藏族人民的自衛武裝，并且開始執行自治職權。西藏自治區的各級地方行政機構，都應當有廣大人民的代表和各階層愛國人士的代表參加。[5]（P.218）

撤銷舊西藏地方政府等，建立各級人民政權，建設及健全區域自治，新的區域自治制度不同于過去，由貴族、領主等的領導轉至農牧民出身的新型民族干部等的管理，政權機構設置等發生相應的變化，實現黨的領導。因而，我們認為對西藏區域自治的制度設置及領導者委任等，應做歷史分析，注意變化，分析緣由。

注釋：

①如《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》（1952年2月）第二條規定“各民族自治區統為中華人民共和國領土的不可分割的一部分。各民族自治區的自治機關統為中央人民政府統一領導下的一級地方政權，并受上級人民政府的領導。”因在《中華人民共和國憲法》（1954年）制定前，各地民族聚居區，無論大小，都稱“民族自治區”。《憲法》規范了行政級別，規定自治區（省）、自治州（專區）和自治縣的不同級別。故之前制定的《民族區域實施綱要》要用“統為”兩字。

②《新華日報》1945年7月22日社論《我們完全同意中山先生的民族政策》，引自格桑澤仁《邊人芻言》。

③《中華人民共和國中央人民政府對印度共和國政府關于西藏問題的照會的答復》，《建國以來周恩來文稿》，第3冊，第505頁。這幾句話是周恩來親筆加入照會內的。

④西藏自治區檔案館藏1952年9月10日西藏工委致日喀則分工委電報。

⑤ 西藏自治區檔案館藏1952年9月15日日喀則分工委致西藏工委電報。

⑥《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》第四條對建立民族自治區規定是“（一）以一個少數民族聚居區為基礎而建立的自治區。”西藏工委據此指在一種民族聚居區不能設立兩個同一民族自治區。

⑦西藏自治區檔案館藏1952年10月8日西藏工委致日喀則分工委電報。

⑧班禪堪布會議廳藏文“郎馬崗”，直譯內務處，由六世班禪額爾德尼于乾隆三十年（1765年）建立，主要管理及處理與班禪有關的日常事務。1939年，九世班禪進入內地，為對外聯系，將將“郎馬崗”譯作班禪堪布會議廳。1953年，十世班禪回到西藏，噶廈退還了日喀則附近兩三個宗。于是，堪布會議廳因管理地方事務，擴大規模，增加人員，改稱班禪堪布會議廳委員會。參見劉家駒：《班禪堪布會議廳職能的形成》，《巴塘縣文史資料》，第2輯。

⑨本文所講的西藏地方政府指舊地方政府，藏語稱“噶廈”。

⑩其后，《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》對之歸納：“各民族自治區自治機關的建立，應依據民主集中制和人民代表大會制的基本原則。”（第十一條）

毛澤東《西藏自治機關的具體形式由西藏大多數人民的意愿決定》，《西藏工作文獻選編》，第104頁。1954年9月15日，在一屆全國人大全體會議上，劉少奇在《關于中華人民共和國憲法草案的報告》中對此作了說明。全國人大采納了毛澤東主席這項建議，列入《中華人民共和國憲法》（1954年）第二章第五節第六十七條。

達賴喇嘛說：“根據毛主席的深邃指示，有關西藏內部的事務上，關于西藏地方政府、班禪堪布會議廳委員會和昌都地區人民解放委員會統一成立自治區籌備委員會，西藏地方政府和班禪堪布會議廳委員會請求國務院幫助建設的事項、西藏地方政府同班禪堪布會議廳委員會雙方協商解決了多年間未解決的懸案問題，西藏地方政府的紙幣問題、改編藏軍問題等、請求幫助的事項，可以在今天的會議上經過討論、修正，做出決定，我們將愉快地擁護和遵照這些決定，加強各兄弟民族間，尤其是漢藏民族間，以及西藏人民內部的團結，圓滿地進行建設西藏的工作。西藏人民將和全國各兄弟民族人民一道，盡一切力量為建設偉大的祖國、保衛世界和平、反對美帝國主義的侵略戰爭、解放我國的領土臺灣而奮斗。”《在國務院全體會議第七次會議上達賴喇嘛·丹增嘉措的講話》，《人民日報》1955年3月13日。班禪額爾德尼說：“由于毛主席對西藏人民和我們的親切關懷和指示，以及各位首長的具體幫助，經過了四十余天的協商討論，順利地解決了西藏今后的統一問題，確定了成立西藏自治區籌備委員會，并明確了自治區籌備委員會的性質、任務和組織機構等問題，同時還解決了我們過去沒有解決的歷史懸案問題。這些較為復雜的問題的解決，對我們西藏內部進一步的團結和整個西藏建設事業的發展，奠定了良好的基礎和新的開端，對今后西藏團結的發展，是會起很大的作用的……我們今后要要這個新的基礎上，堅決遵守毛主席的指示‘互相信任，互相尊重，互相讓步，互相幫助的精神，來進一步做好團結，并遵循新中國憲法所指示的方向和道路前進，徹底執行和平解放西藏辦法的協議，積極地做好西藏自治區籌備委員會的工作。總之，我們堅決以實際行動，加倍地做好建設新西藏的工作，來答謝毛主席、各位首長和祖國人民對我們的期望和信任。”《班禪額爾德尼·卻吉堅贊的講話》，《人民日報》1955年3月13日。

《西南局關于與西藏地方政府談判條件的意見》，《西藏工作文獻選編》，第19頁。該談判條件原是“有關西藏的各項改革事宜，完全根據西藏人民的意志，由西藏人民采取協商方式加以解決”。毛主席在審查該條時，特別將后一句改為“由西藏人民及西藏領導人員采取協商方式解決”。

關于毛澤東主席向西藏一些人士“吹”的改革風，參見《接見西藏地區參觀團、西藏青年參觀團負責人等的談話》等文（均載中央文獻研究室等編《毛澤東西藏工作文選》，中央文獻出版社等，2008年）。

如1956年11月29日達賴喇嘛曾對周恩來總理說：“本來籌委會是我們實現‘當家作主的權利的開始，而目前許多人對‘當家作主這個概念還是模糊的。缺點還表現在若干問題要求過急，譬如培養干部問題本是是必須做的事情，只有培養出大批的本民族干部，才能做好當地的各項工作，但由于操之過急，因而在吸收和動員干部時形成了強迫動員。”《周恩來同達賴談話記錄》（1956年11月29日），西藏自治區黨史辦公室編《周恩來與西藏》，中國藏學出版社，1998年，第142頁。

《給達賴喇嘛的信》，《毛澤東西藏工作文選》，第154頁。同年8月24日，劉少奇給達賴喇嘛的信中也提到“社會改革要根據西藏的具體情況，一步一步地去做，而不要操之過急”。劉少奇《給達賴喇嘛的信》，《西藏工作文獻選編》，第181頁。

關于西藏自治區（籌）的范圍及屬地管理，1957年8月周恩來與阿沛·阿旺晉美談話時再次重申，“西藏自治區的范圍是前、后藏加昌都。這樣改革也可以分別進行，四川搞四川的，青海搞青海的，也不至影響到西藏”。《周恩來總理和阿沛·阿旺晉美談話紀要》，西藏自治區黨史資料征集委員會等編《平息西藏叛亂》，西藏人民出版社，1995年，第124頁。

《中央關于當前西藏工作中幾個問題的指示》（1958年10月11日），西藏自治區黨史資料征集委員會等編《平息西藏叛亂》，西藏人民出版社，1995年，第68-69頁。

1957年11月，中央下達關于嚴格管理外國貨物經由西藏流入各省區的指示，國務院制定并下達管理的暫行辦法。在審批該文件時，鄧小平說：“中央規定西藏六年不進行民主改革，但對于經西藏的走私活動，我們如果不管，會影響四川、青海、云南、陜西、甘肅，以至新疆。”清楚表明中央對當此的態度。《鄧小平年譜》（1904-1974），下冊，第1399頁。

《中華人民共和國國務院命令》（1959年3月28日），《平息西藏叛亂》，第136頁。同年6月，昌都解放委員會改為昌都專區；10月，自治區籌委會指示各地建立縣、區及鄉等各級政權；1961年4月，自治區籌委會同意班禪堪布廳委員會的請求，撤銷該廳委員會，并報請國務院批準，實現了西藏地區的制度統一。

早在1952年初，政務院就是法規形式確定：“各民族自治區統為中華人民共和國的不可分離的一部分。各民族自治區的自治機關統為中央人民政府統一領導下的一級地方政權，并受上級人民政府的領導。”見《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》第二條。

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收稿日期：2013-09-20責任編輯：許瑤麗