我國耕地占補平衡政策研究進展

孫蕊 孫萍 吳金希

摘要我國正處于現代化、工業化和城鎮化迅速發展的時代背景之下，在全國范圍內實行耕地占補平衡政策對于國家糧食安全、城市發展和社會管理都具有重要的意義。該研究在詮釋“耕地占補平衡”和“耕地占補平衡政策”核心概念的基礎上，全面回顧了我國占補平衡政策的相關研究，從公共政策研究視角指出了我國耕地耕地占補平衡政策研究的不足，并對未來研究進行了展望。

關鍵詞耕地；耕地占補平衡；政策研究；綜述

中圖分類號S28文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）01-00330-04

作者簡介孫蕊（1978- ），女，遼寧撫順人，博士后，從事產業政策、創新管理和土地資源管理研究，Email：sunr07@mails.tsinghua.edu.cn。

收稿日期20131205耕地資源不僅對人口大國的糧食自給起到決定性作用，而且也是國民經濟發展的重要支撐。我國正處于現代化、工業化和城鎮化迅速發展的時代背景之下，經濟建設占用耕地的需求持續增長。因此，糧食安全所需耕地的基本要求與工業、城市發展之間的矛盾，使得耕地資源配置正成為國家可持續發展戰略的重要內容。相關研究數據普遍顯示，1957年以來我國耕地面積基本呈下降趨勢[1-2]。尤其是1997～2003年，耕地數量由1949億畝（1.298億hm2）銳減到1851億畝（1.234億hm2），雖然最近幾年耕地面積減少趨勢變緩，但維持18億畝耕地紅線仍是一個艱巨任務。

歷年的《中國國土資源公報》顯示，導致我國耕地減少的主要原因有：非農建設占用耕地、生態退耕、農業結構調整和自然災毀，其中非農建設占用耕地是耕地減少的一個重要原因。同許多國家一樣，我國政府實施嚴格的耕地保護政策，耕地占補平衡政策就是其中的重要一環。筆者從公共政策研究視角，對我國近年來耕地占補平衡政策的相關研究進行綜述與展望，為相關理論研究與實踐工作提供借鑒。

1耕地占補平衡政策內涵

從表面涵義來理解，“耕地占補平衡政策”不同于“耕地占補平衡”。耕地占補平衡政策是一項在全國范圍實施、歷時較長、十分嚴格的耕地保護政策，一直是學術界研究的熱點。然而在中國學術期刊網，截至2012年底，以“耕地占補平衡政策”為關鍵詞搜索到的文獻數量并不多；之后放大研究范圍，以“耕地占補平衡”為關鍵詞，搜索到相關文獻共計401篇，其中包括相關碩博士論文132篇。2002～2012年，相關學位論文的數量呈逐年上升趨勢，以2011～2012年數量最多（圖1）。

1.1耕地占補平衡內涵“占”指“占用耕地”，“補”指“補充耕地”。從土壤功能來說，耕地不僅可以用于種植農作物，還可以用于建筑支撐，滿足人類的各種生產、生活和社會需求。在人地關系系統中，人類可以改變土地用途——變耕地為建設用地，也可以恢復建設用地為耕地，還可以通過技術手段將難利用的土地開發為耕地。因此，簡單理解“耕地占補平衡”即是“占用耕地”與“補充耕地”保持平衡；具體指“建設占用耕地”與“補充耕地”在數量和質量上保持相對平衡。

1.2耕地占補平衡政策內涵對“政策”的正確理解是界定耕地占補平衡政策的基本前提。國外學者安德魯·海伍德認為：“政策是個人、團體、企業或政府所采取的行動計劃。在意圖層次，政策表現為政府的立場；在行動層次，政策體現為政府的行為；而在結果層次，政策體現為政府行動的后果”[3]。根據我國現實國情，學者陳振明認為：“政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現一定社會政治、經濟和文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、條例等的總稱”[4]。較之國外學者，我國學者對“政策”的定義有3個特點：第一，強調黨和政府的雙重主體，這是我國的現實國情所決定的；第二，強調政策的各種表現形式，如謀略、法令、措施、辦法、條例等；第三，注重政策制定環節，較少提及政策執行過程和政策結果。

耕地占補平衡政策于1997年《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理，切實保護耕地的通知》（中發[1997]11號）中被首次提出。該文件中指出：“各省、自治區、直轄市必須嚴格按照耕地總量動態平衡的要求，做到本地耕地總量只能增加，不能減少，并努力提高耕地質量……非農業建設確需占用耕地的，必須開發、復墾不少于所占面積且符合質量標準的耕地”[5]。

1998年《土地管理法》內容修訂，通過立法程序將“耕地占補平衡”上升為法律規定。《土地管理法》第31條規定： “國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地。國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照‘占多少，墾多少的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地”[6]。

綜合上述對“耕地占補平衡”和“政策”的概念界定，筆者認為：“耕地占補平衡政策”是指黨和國家在我國人均耕地數量少、總體質量水平低、后備資源也不富裕的基本國情背景下制定的，以實現各省（區、市）范圍內的“建設占用耕地”與“補充耕地”在數量和質量上保持平衡的一系列對策、辦法和規定的總稱，從而全面提高耕地資源利用效率，系統構建耕地在數量和質量上的平衡，并最終實現人地系統的可持續協調發展。需說明的是，我國耕地占補平衡政策始于1997年，目前已逐步發展為由“若干政策”構成的政策系統——從橫向上由若干具體政策構成；從縱向上有國家政策和地方政策之分。現有研究的分析對象多為國家層面制定的相關政策。

2我國耕地占補平衡政策的研究現狀

2.1有關耕地占補平衡的相關研究

2.1.1關于耕地占補平衡內涵的研究。起初，學者們主要從3個方面詮釋耕地占補過程的“平衡”關系，包括：占補平衡、區域平衡和動態平衡。“占補平衡”是“建設占用耕地”與“補充耕地”保持平衡；“區域平衡”指各省（區、市）確保本行政區域內的耕地不減少；而實現“耕地占補”的平衡過程本身是一種“動態平衡”，還有學者認為這種動態平衡的實質是保證耕地資源人口承載能力的動態平衡[7]。

后來，耕地占補平衡的內涵被逐漸擴大化。鄭新奇于1999年提出對“耕地總量”的全新見解——“耕地總量是指對包括耕地數量、質量和產出水平進行評定的一個動態的度量指標。”這一觀點成為“耕地數量-質量平衡”研究的起點[8]。2004年，付邦道等提出可以將思維再發散一些，在更多層面上來思考耕地占補平衡問題[9]。于是，“耕地糧食生產力”被擴大為“耕地綜合生產能力”的研究；“耕地占補指數”、“動態平衡指數”的研究也演變為“耕地綜合指數”的探索。

2.1.2耕地占補平衡過程中的問題研究。耕地占補平衡的思想基礎是正確的，旨在通過建設占用耕地與補充耕地保持“平衡”，確保人口增長與糧食安全的“平衡”，從而實現經濟建設與耕地保護的“平衡”。但在實際操作中，耕地占補過程卻以表面化的“平衡”掩蓋了實質上存在的問題。

第一，“占多補少”的現象時有發生。不少地方在補充耕地過程中存在弄虛作假的現象。由于地籍資料變更不及時，現行的土地利用現狀圖上標注的“未利用土地”，事實上大多已被農民自發開墾，但是這些耕地均被計入新增耕地，導致補充耕地面積不屬實，耕地占補在數量上難以做到“占一補一”，難以實現事實上的“平衡”[10]。

第二，“占優補劣”的問題突出。建設占用耕地大多為自然條件、環境條件和區位條件好的優質耕地[11]，而補充耕地卻基本上是以前沒有從事過農業生產的土地，或是產出率較低而被棄耕的土地。有學者用數據研究表明，開墾0.2 hm2以上的耕地才能彌補占用0.06 hm2現有耕地的生產能力[12]。因此，耕地占補平衡往往更多地體現的是一種耕地數量上的平衡，而非質量上的平衡[13]。

第三，“易地占補”監管不力。對于“易地占補”相關文獻中還有“異地占補”的說法，指“建設占用耕地”和“補充耕地”過程在兩個地區之間實現，但按規定占用耕地一方需向補充耕地一方支付相應補償。按照行政區域劃分，可以分為跨縣、跨市和跨省易地占補3個層次，目前以跨縣和跨市易地占補較為常見，特別是跨縣占補平衡。由于不同地區在經濟發展水平、土地后備資源狀況及其分布上存在差異，必然形成地區之間存在耕地補充指標富裕和短缺的差別。但在監管不到位的情況下，占用耕地一方只管“出錢”，補充耕地一方只管“收錢”，以至于補充耕地與占用耕地在數量和質量上能否實現平衡，對占補雙方來講均不在考慮之內[10]。

另外，一些地方征地補償安置落實不到位，存在侵害被征地農民合法權益的問題[14]。綜合以上耕地占補過程中存在的問題，究其實質在于人們對耕地占補平衡進行科學評價的依據和標準并不一致：一是耕地數量的平衡；二是以耕地質量為基礎的耕地數量動態平衡；三是耕地糧食生產力的平衡；四是糧食資源綜合生產能力的平衡[15]。

2.1.3耕地占補平衡的對策研究。針對以上問題，學者們對改進我國耕地占補過程提出了具體措施，大致包括農用地分等定級、加強土地整理、完善耕地補償等。

第一，農用地分等定級。劉培等闡述了我國農用地分等定級與耕地占補平衡之間的邏輯關系[16]；路婕對我國耕地占補平衡進行綜合評價與分析，研究制定了全國統一的耕地占補平衡按等級折算系數[17]。

第二，加強土地整理與復墾。濮勵杰等認為有3種土地整理的途徑可以選擇，即開源、節流和挖掘[18]；譚永忠等建議根據我國東中西部土地資源區域差異采取不同的具體措施[19]；也有學者認為耕地占補平衡只是一種補救措施，而保護耕地的最好辦法是嚴格控制耕地的占用，應加大對土地整理的投入，提高耕地質量[20]。

第三，完善耕地補償機制，具體包括農民補償、易地補償和生態補償等。蔡運龍等從明晰土地產權的角度，提倡只有農民是土地所有者，才能在土地非農化流轉中得到土地的增值收益[21]；鐘蘭艷研究變“易地開墾”為易地補償制度，并提出易地復墾、易地整理、易地開發等具體補償方式[22]。近年來，針對耕地占補過程中對生態環境的破壞，有學者提出“生態補償”的概念。蔡銀鶯等認為積極推進和完善生態補償機制，探索符合我國國情、國力的農田生態補償機制已迫在眉睫[23]。

2.2有關耕地占補平衡政策的相關研究

2.2.1耕地占補平衡政策的歷史演進。王梅農將耕地占補平衡政策萌芽追溯到20世紀80年代，以中央7號文件為起點，研究了1986～2009年我國耕地占補平衡政策的變遷過程，并預測政策的未來走向[24]；肖碧林等則重點關注近年來耕地占補平衡相關的國家政策文件與管理辦法[25]；吳群全面研究了耕地占補平衡政策產生的背景和我國土地管理中存在的相關問題[26]。

2.2.2耕地占補平衡政策內容研究。耕地占補平衡政策包括兩方面內容，即“占用耕地控制政策”和“補充耕地政策”。一般認為，“占用耕地控制政策”包括占用耕地補償、建設用地預審、基本農田保護等具體措施，而“補充耕地政策”則由數量補給政策（土地開發、整理、復墾等）和質量補給政策（農業綜合開發政策、農業科技政策等）組成[27]。此外，還有學者對耕地占補平衡政策考核體系進行研究，確定了相關原則、標準和方法，提出以耕地生產能力質量指標為核心的耕地占補平衡政策考核體系[28]。

2.2.3耕地占補平衡政策問題及其實質研究。有學者認為耕地占補平衡政策缺乏可操作性強的質量評價標準，耕地“占”與“補”的相關政策不能全面落實，占補平衡機制尚不完善[29]；何志明認為耕地占補平衡政策出現問題的原因，一方面是政策本身的局限，如政策未能從根本（糧食安全、糧食生產能力）出發，只為保護耕地而保護耕地；另一方面原因來自政策執行過程中產生的偏差，從工作環節上來說，分別來自于耕地“占”和“補”2個環節上[30]；張傳新對中央政府與地方政府行為進行了博弈分析，對耕地保護效益的外部性進行系統研究[31]；王世忠等也指出耕地占補平衡政策問題是由于農業經濟效益比較低，農地非農化帶來的經濟效益驅使地方政府的“個體理性”和中央政府的“集體理性”之間產生沖突[32]。

2.2.4耕地占補平衡政策效果研究。我國學者從多角度對耕地占補平衡政策實施效果進行評價。第一，從經濟效益角度。譚榮等從資源過度性損失角度研究了耕地占補平衡政策實施效果，認為我國耕地資源損失規模之中有66.56%是過度的，屬于資源的浪費[33]。

第二，從生態效益角度。譚永忠等肯定了耕地占補平衡政策對我國耕地數量變化產生了積極作用，但是，在全國實現耕地占補平衡的情況下，耕地總體生產能力呈下降趨勢；同時，對生態環境產生了一定的負面效應[34]。

第三，從社會效益角度。耕地問題是中國現階段社會問題的一面鏡子，不僅國家糧食安全、生態安全、保證建設用地需求都與耕地有關，一系列社會問題也在耕地轉移的過程中反映出來。例如，農地非農化與農民非農化不同步，導致“三無”農民增多，是“三農”問題的一個突出表現，成為社會穩定的一大隱患；再如，土地轉移的增值收益分配不公平，開發商賺取了大量超額利潤，地方政府獲取了可觀的土地出讓金，而農民利益卻被剝奪，是導致貧富差距拉大的一大原因[35]。

安徽農業科學2014年3現有研究的不足

耕地占補平衡政策從1997年實施至今，已經積累了豐富的研究成果。這些研究為我國耕地占補平衡政策的實施和調整奠定了堅實的基礎，但現有研究也存在一些不足。

第一，綜合分析國內對耕地占補平衡政策的研究，大多從農學、經濟學和地理學等學科角度對耕地占補平衡政策進行技術操作層面的研究，很少有從公共政策視角，系統研究這項全國性政策存在的深層次問題及其政策根源，并運用政策理論和方法對該政策進行合理調適。

第二，作為一項實施多年的全國性公共政策，目前尚缺乏對耕地占補平衡政策過程的全面思考，缺少多元的、獨到的視角，從而無法脫離傳統的、單純的耕地保護研究思路的束縛。即使在對耕地占補平衡政策內容設計和調適措施上，研究的角度也相對趨同而單一。更多的研究僅局限在對現有政策措施條款存在問題的討論，以及對政策的修補和調整建議，從而無法認識到由政策議程、政策制定、政策合法化、政策執行，再到政策調整的“來龍去脈”的全過程，更難以發現導致政策問題的深層次原因。

第三，在現有研究中，很少有學者對政策參與者及其行為進行系統研究。公共政策過程既可以被認為是政策條款的具體落實過程，也可以被理解為各種參與者為了實現自身利益最大化而相互協商、相互妥協的利益調整過程。

4進一步的研究方向

基于上述問題，建議從公共政策分析視角，運用公共政策理論和方法，系統研究我國耕地占補平衡政策的政策目標、政策構成、政策內容、政策過程和政策效果等；從理論基礎、政策現狀、靜態結構、動態運行和政策透視等方面，全面系統地揭示我國耕地占補平衡政策存在的主要問題，旨在對我國耕地占補平衡政策進行系統調適，以實現我國耕地保護、經濟發展和社會和諧的多重目標。為此，對于耕地占補平衡政策問題，建議進一步的研究方向為：

第一，以公共政策研究視角探討耕地占補平衡政策問題，目前迫切需要公共政策理論和方法的指導。作為全國性政策的調適和施行，有必要從公共政策層面加強相關理論研究和方法探索。因此，有必要建立系統的“政策研究”的全新思路，對耕地占補平衡政策根源和整個政策系統進行系統、全面地考察。

第二，對耕地占補平衡政策價值理念的認識和實踐還有待探討。耕地作為耕地占補平衡的政策客體，其價值也隨著社會經濟發展而逐步提升至自然資源和公共資源層面。隨著人類對耕地多功能性的理解逐漸深化，也引發人們對耕地資源價值的全面思考過程。因此，對耕地資源價值的正確和全面認識應該是制定政策的基點，也是決定政策成功與否的關鍵因素。

第三，對耕地占補平衡政策主體網絡結構進行分析。因為耕地占補平衡政策涉及的核心問題是國家對耕地資源的配置問題，在實質上體現的是將各種社會群體和各個層次的相關主體聯系在一起，形成廣泛而復雜的社會網絡關系。耕地占補平衡政策涉及廣泛的參與主體，包括中央政府、地方政府、用地單位和開發商、農民和集體經濟組織、專家和學者、公眾和媒體等。耕地占補平衡政策則作為“網絡規則”，對各種主體進行利益調整。因此，從政策主體的角度研究耕地占補平衡政策，更有利于挖掘推動政策動態運行過程的真實動力。

第四，以公共政策研究視角，將耕地占補平衡政策議程、政策制定、政策合法化、政策執行、政策評估和政策調整等政策階段都納入封閉的、動態的、循環運行的網絡系統，各個環節之間形成相互銜接、相互影響、相互制約的網絡鏈條，重新審視“耕地占補平衡政策運行網絡循環過程”，并依據耕地占補平衡政策客觀運行情況，針對網絡運行中存在的問題，運用政策運行規律對其進行矯正。

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