上海搶占國資改革“第一落點”

移植南方其他地區的試點經驗，成為中央政策的“第二落點”，推進穩妥而低風險的改革，這是“上海式改革”的常用路徑，但這一次是例外。在地方國資改革領域，上海正搶占“第一落點”，而“混合所有制”的實踐上，這座地方國企第一重鎮正在一騎絕塵。

就內部而言，隨著樓市環境和宏觀形勢的變化，上海“做大”和“做活”國資的原動力越來越強。再從全國的格局看，曾在“營改增”試點上充當全國表率的上海，也非常希望能在本輪地方國企改革上有所表現。

目前，上海國資主要指標位列全國地方國資系統第一，其中，資產總額、營業收入和凈利潤分別占全國地方國資企業的1/10、1/8和1/5。擁有如此大的國資體量，改革的正面示范價值將有助于中國新一輪經濟體制改革，乃至央地關系的再次調整。

但另一方面，國有資產流失等老問題也容易和改革如影隨形，“混合”稍有不慎，負面效果也會產生連鎖反應。

“長子”先行

在部分省市仍處在“研究”和“準備”階段之時，上海國資改革已搶占中央政策的“第一落點”。

2013年12月，即十八屆三中全會閉幕約一個月后，上海即出臺《關于進一步深化上海國資改革促進企業發展的意見》，業內稱之為“滬20條”，從而正式啟動上海版地方國資大改革。此后約半年內，其他省市的國資改革“意見”或“方案”才陸續出臺。

“滬20條”的主要思路有3條，包括分類監管、建立國資流動平臺和股權激勵等。其中，分類監管是指，將上海國企分為3類，每一類評價標準有所區別。競爭類企業，以經濟效益最大化為目標，功能性企業以完成戰略任務或重大專項任務為目標，而公共服務類企業則以確保城市正常運行和穩定、實現社會效益為目標。分類監管，其目的是讓各類國企“各司其職”，找準市場定位。

建立國資流動平臺的目的，則是推動國有資本的市場化流轉，為下一步改革打下基礎。按計劃，上海將建立上海國際和上海國盛兩家國資流動平臺，它們將改變地方國企傳統的“資產經營”模式，轉向“資本經營”，即對國有資產不再直接經營，而是以股權形式維系國資體系運作，類似于新加坡淡馬錫公司的模式。

不過，“滬20條”中最受關注的內容還是股權激勵和混合所有制的推進。在其頒布約8個月后，即今年7月，上海又發布了《關于推進本市國有企業積極發展混合所有制經濟的若干意見》（以下簡稱《意見》）對“混合所有制”內容進行了細化。該《意見》提出，將通過公司制改革、開放性市場化雙向聯合重組、股權激勵和員工持股等3種途徑推進混合所有制。

“公司制改革”已屬老生常談，但后面兩個混合所有制的實現“途徑”，涉及真金白銀的資產交易和利益分配問題，因此成了上海國企本輪改革的焦點。開放性市場化雙向聯合重組，是一個聽起來有些復雜的概念，但簡而言之，其重點指向了外部戰略投資者的引入，是“外部混合”。相對而言，股權激勵和員工持股則指向高管和員工的參股，是“內部混合”。

私募更看好地方國企的改革機會，從2013年底開始，一些私募投資公司的合伙人和投資經理就開始四處拜訪，目標是省級和中心城市地方政府、國資委和國企的官員。

事實上，這兩種“混合途徑”在本輪國資改革啟動之前，早已在上海國資領域大行其道。早在2013年年中，聯想旗下的私募基金弘毅投資就以18億元的價格，受讓了上海國資旗下城投控股約2.9億股的股權，占后者總股本的10%。此筆投資，被稱為是私募巨頭進軍地方國資改革的“首吃螃蟹”。

在股權激勵和員工持股上，上海的探索更早。上海綠地集團是國內最大的地方國資地產企業，曾豪言“超越萬科”。多年來，其“去國有化”的股權操作從未停息。2000年以來，職工持股會就一直是綠地的大股東。其后，管理層又在外部設立投資公司，通過層層股權操作，成為實際的股東。目前，上海綠地已成為上海國資圈管理層持股和員工持股的樣板。

“從弘毅入股和綠地改制來看，上海國資的改革步伐很早，也很急?！币晃唤櫽谏虾Y圈的人士對《南風窗》記者說，自貿區建設、媒體整合和國企改革是上海目前著力推動的“3件大事”。上海希望在這3方面成為改革先鋒，而不是像以前那樣，只試點那些在廣東等地業已成熟的做法。

“希望在中央力推的各項改革上都有所成績，這是上海高層的重要想法。”該人士直言。另一位研究財稅改革的上海學者也對《南風窗》記者分析，從營改增試點開始，上海就希望做“改革先鋒”，試點最積極。本次地方國資改革，同樣如此。

但急迫的改革無法忽略上海國資的“沉重歷史”。一直以來，上海之所以被稱為“共和國長子”，很大程度在于其國有資產的巨大。在計劃經濟時代，中國最好的輕工產品主要都是“上海制造”。

目前，上海作為“長子”的地位依舊穩固。數據顯示，截至2013年，上海市地方國有企業資產總額達11.17萬億，約等于3個中石油。而中國113家中央企業資產總額也不過35萬億，上海的地方國資已經相當于其1/3。

因此，有分析認為，如此海量的地方國資無疑是各路諸侯眼中的香餑餑，改革勢必不能造次?！伴L子”帶了個好頭，全國的地方國資改革便有了參照。但改革稍有不慎，便會造成嚴重的國有資產流失，對其他地方的國資改革會起到負面的示范效應。

地方的原動力

近期，民營巨頭們為正在搞混合所有制的上海送來了一份大禮。8月21日，由全國工商聯牽頭組織、59家知名民營企業發起設立的中國民生投資股份有限公司（簡稱中民投）在上海揭牌?！翱偫砗炞帧?、注冊資本500億、參股企業資產總額近1萬億，這些信息足以讓中民投問鼎民資投資機構老大的位置。

目前，中民投并未像弘毅資本那樣強調將參與上海國資改革，但顯而易見的事實是，中民投對外所謂的“整合過剩產能”，必然遠不如參與優質國資的改革那樣具有吸引力。

對此，一位曾在上海國企投融資平臺工作的人士對《南風窗》記者說，民生銀行選擇在北京成立，因為銀行是中央管，接近管理者容易獲得資源。上海并非民企集聚之地，而同樣有著民生銀行背景的中民投選擇在上海成立，很大程度在于更靠近地方國資改革的前沿，也是對地方政府示好，有利于其今后在國資改革中分羹一杯。

民企巨頭的眼光敏銳程度總是超乎想象。一個并不難理解的邏輯是，中國的改革已進入深水區，阻力很多，因此必須加強中央的經濟金融實力和權威。除了強大的商業銀行體系之外，央企也是維護中央權威的有力工具。因此，國家必然對央企的股權保持較高程度的掌控，其“混合”的程度必然比不上地方。即便向民資出售，也不會是關鍵的板塊。比如，石油央企開放的主要是末端的銷售環節，而對于中端的煉油則保持了高度的管制。

“私募更看好地方國企的機會，央企體量太大，關系也太復雜?！鄙虾Ｒ晃辉鴧⑴c地方國企重組的私募基金合伙人對《南風窗》記者透露，從2013年底開始，一些私募投資公司的合伙人和投資經理就開始四處拜訪，目標是省級和中心城市地方政府、國資委和國企的官員。

2013年，上海土地出讓金總額達2129.7億元，而國資系統的利潤總額達到1003.50億，幾乎是前者的一半。而由于受到樓市大環境影響，國企利潤超過土地出讓金總額的情況也時有發生。

實際上，地方國資的改革進程的確比央企快。以石油系統為例，盡管中石油和中石化兩家都拿出了在管網或銷售板塊引入民資的方案，但實際情況是，主要都是一些公募基金和其他國資背景的投資機構表示了興趣，而國內主要民資集團大多意興索然。

某種程度上，可以說地方國資搞混合所有制比央企更具“誠意”，而“誠意”可能來自于經濟形勢的變化。以上海國資改革為例，一組數據不能不引起關注。2013年，上海土地出讓金總額達2129.7億元，而國資系統的利潤總額達到1003.50億，幾乎是前者的一半。而由于受到樓市大環境影響，國企利潤超過土地出讓金總額的情況也時有發生。2012年，上海土地出讓金為875.78億，而當年國企利潤為949.88億元。

分析認為，盡管國企利潤無法直接被納入并用于城市建設，但和土地出讓金時有持平的巨大利潤額，無疑為解決困擾地方政府的土地財政問題指明了一種可能性。如果通過改革能把國企做得更好，利潤再做大，那么這種可能性將更趨近于現實。

實際上，在2013年12月出臺的“滬20條”中，上海已經明確表示，國資收益原則上將按照產業調整發展、基礎設施建設、民生社會保障各1/3安排支出。換言之，國資收益將從以前主要用于企業自身發展轉向“用之于民”，承擔部分土地出讓金的“建設城市”的功能也是題中之義。

另有知情人士對《南風窗》記者分析，盡管上海2013年的土地出讓金突破2000億，但從長期來看，城市的土地出讓金也存在增長乏力的問題。究其原因，很大程度在于上海市區曾一度工業企業密布，由于歷史原因，大量市中心土地都控制在市級、區級的國企手中。因為企業自身的利益的存在，這些土地無法立即進入市場出售，而企業都希望直接改變以往的工業用途，進行商業開發。因此，政府和這些企業存在著利益博弈，而國企改革可以看作這種博弈的手段之一。

“混”得要透明

在本輪地方國資改革的大潮中，不論是上海，還是中國其他地方，改革動機可能是“綜合性”的，或為地方財政轉型使然，或為政治表態的結果。但國資改革應有的原則卻只有一條，即必須透明。

在上海國資引入戰略投資者的環節，亦有質疑稱，部分國資轉讓有“蘿卜式招標”的嫌疑。以城投控股引入弘毅投資為例，其當初公布的擬受讓方資格條件包括了諸多硬性條件，比如有參與國資改革的經驗，但其他幾條更為引人注意：“有為上市公司國際合作方面提供持續的技術和資源支持的良好能力”、“其品牌應具有國際知名度”、“截至2012年底，其擁有或管理的資產規模須超過城投控股的資產規?！薄?/p>

以上私募人士對《南風窗》記者評論說，城投控股總資產近300億元，這意味著這家私募的資產總額也要達到這個數，而弘毅目前管理資金超過450億元人民幣，其資產規模在國內私募界沒有幾家能達到。

與此同時，就目前國內的政治經濟形勢而言，上海國資賣給外資機構的可能性很小。那么，對于擬受讓方的“國際化”要求，則明顯指向了極為少數的內資私募基金，而弘毅國際化的程度最高，其此前還聯手中聯重科收購了世界知名工程機械制造商意大利CIFA公司。

“股權融資對建設項目本身沒有價值。”以上上海前融資平臺人士也對《南風窗》記者分析，18億元的股權融資對于一家從事基礎設施的國企來說是個小數目，這樣的國企要融資，多半是采取銀行貸款的債權融資。城投控股之所以要引入弘毅，很可能不是為了融到這18億，而是出于其他目的。

除了“外部混合”之外，“內部混合”也帶來過不少質疑。以綠地集團為例，在2014年突擊上市之前，除了引入多家名不見經傳的私募基金外，其內部人士還在職工持股會的改制方案中大顯財技。為繼承職工持股會的權利和義務，公司的管理層與全體持股會成員曾成立了30多家合伙企業，讓市場人士眼花繚亂。

而外界通過計算發現，綠地集團董事長張玉良持有綠地2%的股權，以此算來，其身價超過20億元。盡管這個數字并未得到綠地方面的確認，但猜測和質疑一直伴隨著綠地改制的全過程。

但也有觀點認為，改革必然有風險，不改革風險將更大。國資委前企業改革局副局長、中國企業改革與發展研究會副會長周放生對《南風窗》記者分析，國有資產流失有兩種，一是交易性流失。比如，對國有資產不評估、低評估，讓交易對手獲益。另一種是體制性流失。企業體制僵化，行政色彩濃厚，往往滋生腐敗，一個高管受賄100萬，其可能要造成1億的國資損失。

“交易性流失是顯性的，而體制性流失是隱性的，后者更加可怕。”周放生如是說。