央地關(guān)系開始破局？

國(guó)務(wù)院從2014年8月中旬開始了土地出讓金的大審計(jì)，涉及2008年到2013年地方政府土地出讓金收支、土地征收、儲(chǔ)備、供應(yīng)、整治、耕地保護(hù)及土地執(zhí)法等情況。

在中國(guó)，人人皆知地方政府的經(jīng)濟(jì)命脈在于土地財(cái)政。過去幾年中央政府雖多次出臺(tái)房?jī)r(jià)調(diào)控措施，但對(duì)于土地這個(gè)地方政府的奶酪向來不會(huì)去碰。調(diào)控政策也因此總是指向消費(fèi)者，而非土地財(cái)政，效果亦不佳。今次國(guó)務(wù)院一改以往十余年的做法，出臺(tái)如此詳盡而權(quán)威的對(duì)土地財(cái)政的審計(jì)，實(shí)為罕見。

一般來說，此等規(guī)模的動(dòng)作必定是為了某項(xiàng)宏觀政策出臺(tái)做準(zhǔn)備的。因此，這次審計(jì)背后可能意味的中央與地方關(guān)系的大調(diào)整，甚至比審計(jì)本身更受關(guān)注。

央地關(guān)系的癥結(jié)何在？

如何處理央地關(guān)系，無論對(duì)于中央還是地方政府，都是一個(gè)難題。關(guān)于這個(gè)難題的癥結(jié)何在，主流意見集中于兩點(diǎn)：一是認(rèn)為在于權(quán)力集中的體制下，分權(quán)和集權(quán)難以恰到好處，以至出現(xiàn)“放亂收死”的怪圈；二是認(rèn)為央地關(guān)系的癥結(jié)在于財(cái)稅關(guān)系沒有理順等。這些分析都可精準(zhǔn)地解釋央地關(guān)系中很多現(xiàn)象和問題。

但筆者看來，以事權(quán)和財(cái)權(quán)來解釋當(dāng)下的央地關(guān)系仍然無法到位。原因很簡(jiǎn)單，中國(guó)的所謂央地關(guān)系其實(shí)包括了四種關(guān)系：中共中央與地方黨組織的關(guān)系、中共中央與地方政府的關(guān)系、國(guó)務(wù)院與地方政府的關(guān)系、地方黨組織與地方政府的關(guān)系。央地關(guān)系在政治層面過于復(fù)雜，僅僅著眼于其中一個(gè)或兩個(gè)非決定性的層面，并不能充分解釋中央或地方政府的行為。而事權(quán)和財(cái)權(quán)如何分配正是這種非決定性的因素，或者說它們只是被決定的因素。

在目前的體制下，對(duì)比行政權(quán)力內(nèi)部的集中和分權(quán)爭(zhēng)論，更能決定央地關(guān)系格局的核心權(quán)力關(guān)系的，非黨內(nèi)組織關(guān)系莫屬，事權(quán)和財(cái)權(quán)的分配只是其結(jié)果。而在黨內(nèi)組織關(guān)系上，黨員必須服從組織的人事安排；地方黨組織必須無條件服從中央；即使在具體事權(quán)上， 地方政府也要受同級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。在此種嚴(yán)格的組織關(guān)系下，從理論上根本不存在分權(quán)的問題，即便有分權(quán)，主動(dòng)性也完全掌握在中央手中。

但與此同時(shí)，黨內(nèi)關(guān)系并不如政府關(guān)系那樣有完善的法規(guī)體系可依，更加依賴人的主觀能動(dòng)性，也導(dǎo)致地方政府對(duì)中央政府的博弈存在巨大的非制度性空間。換句話說，黨內(nèi)關(guān)系在央地關(guān)系中實(shí)際發(fā)揮著主導(dǎo)作用，而黨內(nèi)關(guān)系迄今并未充分制度化，這兩點(diǎn)是理解中國(guó)央地關(guān)系的關(guān)鍵所在。

中央政府的選擇

中國(guó)以往數(shù)千年政治史表明，在權(quán)力集中的制度下解決央地關(guān)系是不可能的。因此1949年后中國(guó)選擇了一種非制度化的處理方式。即通過“黨管干部”堅(jiān)守中央對(duì)地方的人事決定權(quán)；同時(shí)通過“權(quán)力收放”將財(cái)權(quán)和事權(quán)不定期地交給地方政府（一般來說兩者不會(huì)同時(shí)下放），但又根據(jù)需要可隨時(shí)收回，以保持對(duì)地方事務(wù)的影響力。而地方政府也主要通過非制度化方式，如“駐京辦”、“爭(zhēng)取項(xiàng)目”等向中央尋求資源。但如果其試圖反對(duì)來自中央層面時(shí)而授權(quán)時(shí)而收權(quán)的做法，則法理依據(jù)不足。以此判斷，所謂央地關(guān)系中“放亂收死”等非制度化狀態(tài)并非決策失誤，乃是中央政府主動(dòng)選擇的結(jié)果。這也形成了央地之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系。

但改革開放后，在政績(jī)驅(qū)使下，地方政府成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大推力，也形成了中國(guó)特有的“地方政府主導(dǎo)型”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。地方政府成為某種實(shí)在的利益集團(tuán)。特別是上世紀(jì)90年代分稅制后，地方政府的事權(quán)逐漸擴(kuò)大，同時(shí)為了獲得穩(wěn)定的事權(quán)支出，又創(chuàng)造了土地財(cái)政。這兩項(xiàng)“發(fā)明”使得地方政府在擴(kuò)大事權(quán)的基礎(chǔ)上也同時(shí)存在穩(wěn)定的財(cái)政來源。這在央地關(guān)系歷史上是不多見的。地方政府力量上升，以及實(shí)際上擺脫對(duì)中央“授權(quán)”的依賴，打破了上述的動(dòng)態(tài)平衡。

中央政府對(duì)于地方的調(diào)控在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都是圍繞著財(cái)權(quán)和事權(quán)來進(jìn)行的，但出于依賴地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，也不可能進(jìn)行完全的統(tǒng)和。只好退而求其次，通過擴(kuò)大中央財(cái)政收入的比例，將更多資源掌握在中央層面，而在分配過程中形成對(duì)于地方政府的間接支配。而在事權(quán)方面則對(duì)于明顯威脅到中央統(tǒng)一目標(biāo)的地方行為給予直接調(diào)控。近十幾年來中央和地方政府關(guān)于房?jī)r(jià)和土地進(jìn)行的多次博弈，只是其中一個(gè)側(cè)面。

不過問題是：在黨政關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、非制度化傳統(tǒng)強(qiáng)大而法治尚未完善的情況下，雙方的選擇都不多，這些博弈始終停留在非制度化的層面，央地關(guān)系改革始終難以破局。

中國(guó)的央地關(guān)系遲早也要走出動(dòng)態(tài)平衡的老路，走上法治的新路。若要塑造良性的央地關(guān)系，頂層設(shè)計(jì)應(yīng)在以非制度化的方式重新整合權(quán)力和梳理官員后，后續(xù)舉措應(yīng)著力于建立制度化、法治化的央地關(guān)系。

反腐敗的間接效應(yīng)

央地關(guān)系的破局是在近期意外發(fā)生的。自十八大以來，伴隨著反腐敗的深入進(jìn)行，許多省、市現(xiàn)任或者前任主要官員因貪腐問題接踵落馬，這引起了官員補(bǔ)缺的聯(lián)動(dòng)反應(yīng)。目前，涉及多個(gè)省份的人事調(diào)整正在展開。僅在8月份前后，在地方政府層面涉及調(diào)整的職位就包括：吉林省委書記、山西省委書記、安徽省委常委、北京市委常委、浙江省副省長(zhǎng)、云南省副省長(zhǎng)、河北省紀(jì)委書記、遼寧省紀(jì)委書記、廣州市委書記、昆明市委書記等重要省級(jí)或副省級(jí)崗位。在最近這個(gè)月內(nèi)，上述崗位的新舊交替開始令人有目不暇接之感。

這表明，今次中央在處理央地關(guān)系的時(shí)候，并沒有緊盯著事權(quán)和財(cái)權(quán)不放，而是通過黨內(nèi)組織關(guān)系的建設(shè)， 抓住了“人事權(quán)”這一決定性的權(quán)力來做文章。事實(shí)上，自十八大以來，各個(gè)省的省級(jí)紀(jì)委書記和部委的紀(jì)檢組長(zhǎng)多有更換；全國(guó)更有14個(gè)省份調(diào)整組織部長(zhǎng)人選。其中的深意不言自明—紀(jì)委書記可以使官員“下”，組織部長(zhǎng)可以使官員“上”。這樣，通過對(duì)紀(jì)檢人員和組織部長(zhǎng)的重點(diǎn)調(diào)整，明白無誤地顯示了對(duì)地方人事權(quán)的牢牢把控。

反腐敗前后的一系列動(dòng)作意味著，此輪大規(guī)模反腐敗行動(dòng)并非僅僅指向腐敗官員，更重要的是在地方政府層面重建了中央權(quán)威。我們注意到，包括土地出讓金大審計(jì)及其他調(diào)控舉措，是在中央新一輪反腐敗取得重大成就的情況下推出的。顯然，這只是一個(gè)開端。中央決心要?jiǎng)右粍?dòng)以往十余年沒有動(dòng)過的地方政府的奶酪，顯然是具備了在事權(quán)和財(cái)權(quán)方面的真正自信。從這個(gè)角度來看，反腐敗可被視為央地關(guān)系的真正破局之舉措，為此后可能發(fā)生的體制改革創(chuàng)造了前提條件。

憂慮與期待

此輪中央和地方關(guān)系改革的思路由此漸漸清晰—以反腐敗和干部調(diào)整的方式大規(guī)模行使中央對(duì)地方的人事權(quán)，并以此帶動(dòng)財(cái)權(quán)和事權(quán)方面的改革。應(yīng)該說，這是行之有效的央地關(guān)系破局之舉，也是中央層面不多的選擇之一。當(dāng)然，其中也并非無可憂慮之處，可能的風(fēng)險(xiǎn)依然存在。例如，當(dāng)前黨的組織建設(shè)情況是否足以支持中央對(duì)地方的政策調(diào)整，如何避免政治博弈可能演變?yōu)闈撛诘恼螞_突？此輪調(diào)整在理順央地關(guān)系的同時(shí)，權(quán)力集中的情況也將更加嚴(yán)重，若此如何應(yīng)對(duì)？此次調(diào)整在經(jīng)濟(jì)上也意味著對(duì)以往“地方政府主導(dǎo)型”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的打斷，若此經(jīng)濟(jì)發(fā)展如何保障？

從技術(shù)層面來看，上述可能出現(xiàn)的問題均有預(yù)案或解決之道，即通過加強(qiáng)黨建和黨內(nèi)改革建立規(guī)范化和制度化的組織關(guān)系，以及黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的更新（群眾路線教育正是其中的組成部分）；經(jīng)濟(jì)層面則趁此機(jī)會(huì)建立完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，將地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)轉(zhuǎn)為依靠市場(chǎng)自身的力量（事實(shí)上此前的審批權(quán)下放改革已經(jīng)這樣做了）。但是，最令人憂慮的并非這些技術(shù)層面的問題，而是哲學(xué)層面的—此輪改革是通過反腐敗破局央地關(guān)系，仍然延續(xù)了以往非制度化的央地關(guān)系調(diào)整之路。所以，破局之后能否盡快走向央地關(guān)系的制度化安排就是至關(guān)重要的，否則仍難以避免以往單純收回權(quán)力之后的負(fù)面效應(yīng)，“放亂收死”的情況又會(huì)出現(xiàn)。

孟德斯鳩有言，一個(gè)共和國(guó)，如果小的話，則亡于外力；如果大的話，則亡于內(nèi)部的不完善。面對(duì)內(nèi)部整合的挑戰(zhàn)，西方許多國(guó)家都用憲法和法規(guī)明確地界定了中央和地方的權(quán)限，包括財(cái)權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)。中國(guó)的央地關(guān)系遲早也要走出動(dòng)態(tài)平衡的老路，走上法治的新路。若要塑造良性的央地關(guān)系，頂層設(shè)計(jì)應(yīng)在以非制度化的方式重新整合權(quán)力和梳理官員后，后續(xù)舉措應(yīng)著力于建立制度化、法治化的央地關(guān)系。

十八大后中央將法治作為政治發(fā)展的重大目標(biāo)，這在具有非制度性博弈傳統(tǒng)的央地關(guān)系中無論怎么強(qiáng)調(diào)都不過分。當(dāng)然，此過程的關(guān)鍵是黨內(nèi)組織關(guān)系的制度化、規(guī)范化；以及最終在《憲法》的框架下出臺(tái)有效的規(guī)范中央地方關(guān)系的法律，明確中央政府和地方政府、政黨組織的各自權(quán)利和義務(wù)，將央地關(guān)系置于超越二者之上的法治框架之中。至于此種期待能否成為現(xiàn)實(shí)，今年下半年的四中全會(huì)上，可讓我們拭目以待。