農產品質量安全困境的法律對策探析

摘要：目前，農產品的質量安全問題正成為社會焦點問題，化肥農藥的濫用及從城市向農村地區轉移的污染惡化了農業生產的生態環境，也引發了農產品質量安全問題。因此，應當完善農業生態環境保護與農產品質量監管的法律制度，建立農產品質量追責制度，以保障農產品的質量安全。

關鍵詞：農產品質量安全；監管制度；生態環境保護；追責制度

隨著城市污染開始向農村轉移，農業生產環境污染問題日趨嚴峻，農業生產環境的惡化使得農產品的質量安全也受到了嚴重影響。湖南大米重金屬超標、廣東海產品銅超標等頻繁發生的農產品污染事件使農產品的安全問題正逐漸成為公眾的焦點。我國傳統農業正向現代化農業轉型，應走科學化、商品化和市場化發展路線，使農產品向高質量、高附加值方向發展。因此，如何從制度上保障農業生態環境安全、確保農產品的質量安全具有現實意義。

一、農產品質量安全困境的特點及表現形式

工業污染從城市向農村轉移是造成農產品遭受污染的原因之一，農業生產者是高能耗、高污染工業帶來的生態環境惡化的受害者。我國城鄉發展的不平衡及城市日趨嚴格的環境保護措施使得高污染企業開始向村鎮地區轉移，雖然這些遷移來的企業帶動了當地經濟的發展，解決了部分農村富余勞動力的就業問題，但是也導致了農村生態環境的污染和破壞。工業廢水、廢氣與固體廢物的排放污染了農田和水源，殘留在耕地的重金屬污染則會長期影響農作物，造成農產品的重金屬污染等問題。根據國土資源部統計，目前全國耕種土地面積的10%以上已受重金屬污染，其中污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田已超過200萬畝。2010年，中山大學生命科學學院的科研團隊對廣州市內多個農貿市場的蔬菜樣本進行采集，經檢驗表明除一個樣本為輕度污染外，其余均達到重度污染水平。

農業生產者同時也是農業生態環境污染的施害者，農業生產者應當對農產品的質量安全及農業生產造成的生態環境污染負責。我國農業生產具有規模小而分散的特點，作為傳統農業大國，我國古代勞動人民總結出稻田養魚、桑基漁塘等生態的農業生產模式。隨著時代發展，傳統的農業生產方式受到了現代工業的影響，開始追求高投入、高產出的模式。然而，我國農業發展缺少法律制度的規范和保障，農業生產者缺少必要的法律意識和道德約束，為了提高自身收入在農業生產中大量使用化肥、農藥、激素等。一方面，濫用添加劑和農藥使農產品的質量安全受到影響。近年來，添加膨大劑激素的水果、殘留農藥的蔬菜、含有避孕藥的水產品時有曝光，加之時常爆發的禽流感、瘋牛病事件，使民眾開始對自家餐桌上的食品開始產生懷疑態度，影響社會的穩定。另一方面，我國農業化肥利用效率低下不僅造成資源的浪費，還引起生態環境的嚴重污染。聯合國糧食及農業組織的數據表明，1980～2010年中國的化肥用量增長83%，而糧食產量只增加了31%。根據中科院南京土壤研究所的研究表明，太湖區域因農業生產造成的污染比重占到區域污染總量的59%。

二、農產品安全困境的成因分析

（一）農業生態環境污染缺乏制度規范

雖然我國已初步建成環境法律體系，但是現有的環境法律體系存在缺失，農業生態環境保護缺乏法律依據。首先，我國現有的環境法律制度主要針對污染防治，缺乏針對農村及農業生態環境保護的規范。生態環境是具有整體性與系統性的復雜系統，農業生態環境的保護需要對整個系統加以考慮。現有的法律體系中缺乏專門針對農業生態環境保護的統一法典，對農田污染防治的法律規定散布于《環境保護法》、《農業法》、《水污染防治法》、《基本農田保護條例》和《土壤環境質量標準》等法律之中。其次，由于缺少農業生態環境保護的統一規范，分散于各單行法律法規中的法律規定大多屬于原則性、概括性的規定，導致現有的農業生態環境保護的法律規定可操作性不強，法律制度難以得到貫徹執行。以《固體廢物污染環境防治法》為例，第二十三條規定：“轉移固體廢物出省自治區直轄市行政區域貯存處置的，必須經有關環保部門批準。” 雖然該條款對于省際之間的固體廢物轉移進行了規定，然而由于缺少對于省內的固體廢物轉移的規范，所以在法律實際運行中對于固體污染物在省內轉移的管理缺少法律依據。此外，我國缺乏與上位法相配套的針對農田污染防治專門的地方立法，導致法律制度缺乏具體的執法方式和程序，造成農業環境保護法律制度大而無用。我國地方立法崇尚法典化，追求形式上的完備與法規體制的大而全，忽視了地方立法的本意，立法技術粗糙，有的甚至直接照抄上位法的法律條文。地方立法應以解決實際問題為目的，根據地方實際情況制定相應的地方法規使上位法具體化，使之能夠在本地區具備可操作性。重復上位法的內容、抄襲上位法規定，只會造成地方立法資源的浪費。

（二）缺少農產品質量監管制度

雖然我國頒布多部涉及農產品質量安全的法律法規，特別是2006年出臺的《農產品質量安全法》對于農產品質量安全作出了規定，界定了農產品的質量安全的概念及建立了農產品質量安全標準，但是現有的法律制度還不足以滿足民眾日益增長的食品安全要求。第一，現有立法對于農產品生產環節缺乏系統性立法，缺少針對農產品的全程監督，農產品質量安全的違法行為的違法成本過低。第二，現有的農產品監管制度存在缺陷。我國采取“統一管理與分部門管理相結合”的管理模式，農產品監管體系中農業部、衛生部、質檢總局等部門都有職權對農產品質量安全進行監管，存在部門職能交叉重疊、配合不協調的問題。農產品的監管采用分段監管的模式，對農產品生產過程人為地進行劃分，造成監管效率低下，缺少部門之間的協作。公共選擇理論的著名經濟學家尼斯坎南提出的官僚經濟學理論認為，官僚及官僚組織在提供公共物品和服務的程度時，存在以個人的成本——收益計算為基礎的效用函數，各監管部門對農產品監管時會對監管與官僚機構和官僚自我利益實現的關聯程度加以考量。我國農產品生產活動規模小而分散，對農產品生產加以監管需要投入大量人力物力，因此監管部門作為政治上的“理性人”在缺乏激勵和制度約束的情況下，怠于對農產品質量安全加以監管，導致農產品質量安全缺乏保障。

（三）農產品質量追責制度的缺失

農產品質量安全事關不特定公眾的安全，農產品從生產到銷售環節，任意一個環節出問題都會導致農產品質量安全事件。農業生產者、加工者與銷售者作為農業生產中的利害關系人，應當對農產品的質量安全承擔責任。然而，現有的法律制度缺少追責機制，雖然《農產品質量安全法》第54條將農產品質量缺陷民事侵權責任改為無過錯原則，但是農產品生產、加工者并非在訴訟中處于不利地位。因農產品質量缺陷，遭受損害的受害人仍然需要對人身及財產損害與農產品質量缺陷的因果關系進行舉證。由于對農產品質量缺陷及其造成損害的因果關系涉及相關的專業知識及信息不對稱問題，實際上受害人要對農產品質量缺陷致害進行舉證存在困難。此外，由于我國農業生產規模小而分散，由何種主體來承擔農產品質量安全責任需要加以明晰，否則法律責任難以轉化為實際的違法成本，農產品質量安全也無法得到保障。現階段法律未能在農村地區樹立權威，大部分農民都處于消極守法的狀態，對于法律的認知限于義務，將自身定位成為“被管理者”。如果沒有違法成本或違法成本低廉，法律缺乏威懾力，農產品的生產者與銷售者作為市場經濟中的理性人為了追求收益最大化必然漠視法律的存在，甚至認為違法行為理所當然。

三、保障農產品質量安全制度的構建

（一）完善農業生態環境保護的法律體系

要建立起完善的農業生態環境保護的法律體系以保障農產品的質量安全。首先，要鼓勵我國生態農業發展，推動我國農業的清潔生產模式。現有法律法規針對農業發展與環境保護的規定多為原則性規定，缺少可操作性。發達國家在發展生態農業過程中都有配套齊全的法律法規作為保障，鼓勵法域內的生態農業發展。我國在立法上缺少對可循環發展的農業的關注，至今還未出臺保障生態農業發展的法律法規。應當借鑒發達國家的經驗，盡快制定專門的《農業清潔生產法》，對生態農業的發展作出具體而明確的規范和指引，以促進我國環境友好型、可持續的生態農業發展。其次，區域農業生態環境是復雜而獨立的生態系統。對農業環境污染進行規制，要結合各區域的實際情況發揮地方立法的作用，結合上位法制定出具有地方特色的可具體操作的地方性法規以彌補法律體系的空白和缺失。

（二）完善農產品質量監管體系

農產品質量監管具有公務服務的特點，政府在農產品質量監管中具有不可替代的作用。在當前我國社會存在信用缺失的情況下，更加需要政府在農產品監管方面提供公共產品。應當落實政府對農產品的監管職責，解決監管部門職責不清、互相推諉的問題，建立健全農產質量監管體系。首先，要加強對農產品生產過程的監管，嚴格按照《農產品質量安全法》及其他法律規定對農藥、化肥及激素的使用加以控制，引導農業生產者發展無公害綠色食品，從源頭上確保農產品的質量安全。其次，要整合各監管部門的資源，在農產品加工流通環節建立市場準入機制，設立科學化、標準化的農產品檢驗標準，對于進入市場流通的農產品嚴格按照檢驗標準進行質量檢測，防止劣質農產品混入市場。最后，完善消費產品安全法律體系，對現有的《食品安全法》、《農產品質量安全法》等法律法規加以整合，減少法律之間的沖突與矛盾，彌補法律體系的空白，為質量檢驗提供法律依據。

（三）制定嚴格的責任追責制度

《食品安全法》確立了食品召回制度，這一制度的實行能夠有效避免存在質量問題的農產品在市場上持續流通。然而迄今為止，由于缺少相關配套的法規和地方立法，食品召回制度還未能得到實際執行。應當盡快完善法律法規，確保召回制度不會成為一紙空文。其次，建立農產品質量安全的追溯制度，通過現代數據信息處理技術使農產品從生產加工到銷售的每個環節都可以通過數據庫進行追蹤，形成從農田到餐桌的追溯鏈條，一旦發生農產品質量安全事故可以通過該系統迅速查明問題來源。最后，針對缺陷農產品致害舉證困難的現狀，應當通過立法或司法解釋的形式對農產品缺陷的概念及如何承擔農產品質量責任加以明確，使消費者的權益能得以保障，維護法律的公平與正義。

（四）鼓勵傳統農業向現代農業轉型

我國傳統農業具有規模小而分散的特點，在城鄉一體化統籌發展的背景下，應鼓勵發展現代農業，促進農業生產的規模化和規范化。規模化的現代農業生產模式便于對農產品的質量安全進行規范，規范化的農業生產有利于實現農業的循環可持續發展。因此，應當從制度上保障集體土地的自由流轉，建立于現代農業相配套的投融資金融制度，鼓勵農業技術的創新及增強技術成果轉換能力，多管齊下推動農業的現代化發展，確保百姓餐桌上農產品的質量安全。

參考文獻：

[1]尹昌斌，周穎.循環農業發展理論與模式[M].北京：中國農業出版社，2008.

[2]方福前.公共選擇理論：政治經濟學[M].北京：中國人民大學出版社，2000.

[3]杜國明.我國農產品質量安全責任問題辨析[J].南京農業大學學報（社會科學版），2009（3）.

（作者單位：上海大學法學院）