臺(tái)灣教育問(wèn)責(zé)制述評(píng)及對(duì)中國(guó)大陸的啟示

摘要：本文對(duì)臺(tái)灣教育問(wèn)責(zé)制的發(fā)展歷程及臺(tái)灣學(xué)者對(duì)教育問(wèn)責(zé)制的理論研究進(jìn)行了綜述，歸納了臺(tái)灣教育問(wèn)責(zé)制的特點(diǎn)及存在的問(wèn)題，提出了臺(tái)灣教育問(wèn)責(zé)制的成敗經(jīng)驗(yàn)對(duì)大陸教育問(wèn)責(zé)制建構(gòu)的啟示。

關(guān)鍵詞：教育問(wèn)責(zé)制；教育績(jī)效責(zé)任；績(jī)效責(zé)任制度

目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)“accountability”的翻譯主要有“績(jī)效責(zé)任”和“問(wèn)責(zé)制”兩種，香港和大陸學(xué)者多譯作“問(wèn)責(zé)制”，臺(tái)灣學(xué)者則稱為“績(jī)效責(zé)任”。相對(duì)于英美等西方國(guó)家，臺(tái)灣與大陸同根同源，文化傳統(tǒng)和價(jià)值觀念都極為相似，因此加強(qiáng)對(duì)于已經(jīng)取得積極成果的臺(tái)灣教育問(wèn)責(zé)制的專題研究具有實(shí)際價(jià)值。

一、臺(tái)灣教育問(wèn)責(zé)制的發(fā)展歷程

教育問(wèn)責(zé)制發(fā)端于20世紀(jì)60年代的美國(guó)，其對(duì)教育問(wèn)責(zé)制的研究和實(shí)踐也最為深入，其他國(guó)家和地區(qū)的相關(guān)研究和實(shí)踐都從不同程度地借鑒了美國(guó)的研究成果。目前，注重價(jià)值與效率的動(dòng)態(tài)平衡、問(wèn)責(zé)手段的不斷豐富和問(wèn)責(zé)主體的多元化、利益訴求的多樣化及加強(qiáng)法制、注重基礎(chǔ)教育和高等教育問(wèn)責(zé)的銜接一體化已成為國(guó)際教育問(wèn)責(zé)制的研究重點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)。

自1990年和1991年劉慶仁發(fā)表了介紹美國(guó)教育改革趨勢(shì)和德州績(jī)效責(zé)任經(jīng)驗(yàn)的兩篇文章之后，臺(tái)灣島內(nèi)興起了對(duì)教育問(wèn)責(zé)制的關(guān)注和研究。吳清山、黃美芳、徐緯平、陳正義、吳政達(dá)、葉連祺、黃俊杰等一批學(xué)者不僅先后對(duì)美國(guó)和英國(guó)的教育問(wèn)責(zé)制的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀進(jìn)行了介紹和比較分析，也對(duì)教育問(wèn)責(zé)制在臺(tái)灣的本土化問(wèn)題進(jìn)行了思考。目前，臺(tái)灣教育問(wèn)責(zé)制已在對(duì)外來(lái)制度文化吸收和借鑒的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了與本土文化制度傳統(tǒng)的結(jié)合統(tǒng)一，最終建構(gòu)起了具有本土特色的教育問(wèn)責(zé)制理論和實(shí)踐體系。

通過(guò)仔細(xì)梳理，教育問(wèn)責(zé)制在臺(tái)灣的引入、發(fā)展歷程大致可以分為三個(gè)階段。

一是專業(yè)與市場(chǎng)績(jī)效萌芽期（1987～1994年）。該階段臺(tái)灣固有的科層績(jī)效主導(dǎo)的運(yùn)作方式開(kāi)始向?qū)I(yè)績(jī)效和市場(chǎng)績(jī)效轉(zhuǎn)型，專業(yè)績(jī)效的概念逐漸成為教育改革的焦點(diǎn)，市場(chǎng)績(jī)效的運(yùn)作機(jī)制也開(kāi)始有了發(fā)揮的空間。

二是專業(yè)與市場(chǎng)績(jī)效發(fā)展期（1994-2001年）。該階段以1994年臺(tái)灣行政院教育改革審議委員會(huì)的成立為起點(diǎn)，該機(jī)構(gòu)在1996年的“教育改革總咨議報(bào)告書(shū)”中提出了對(duì)教育改革的一系列建議，其中包含了學(xué)生本位、專業(yè)績(jī)效和市場(chǎng)導(dǎo)向的理念，自此專業(yè)績(jī)效和市場(chǎng)績(jī)效的機(jī)制也慢慢成形并發(fā)展起來(lái)。

三是績(jī)效責(zé)任強(qiáng)化階段（2001年以后）。這一時(shí)期，臺(tái)灣教育問(wèn)責(zé)制轉(zhuǎn)入本土化階段，其研究也從以往的傾向于目標(biāo)價(jià)值的研究轉(zhuǎn)向?qū)τ诰唧w方法和指標(biāo)的深入細(xì)致的探討。在取得成就的同時(shí)，臺(tái)灣教育問(wèn)責(zé)制同樣存在著傳統(tǒng)文化觀念與追求卓越績(jī)效理念的矛盾，以及教育評(píng)估體系不完善、教育責(zé)任立法滯后等問(wèn)題。但總體上來(lái)說(shuō)，臺(tái)灣教育問(wèn)責(zé)制的研究和實(shí)踐還是取得了較為矚目的成績(jī)。

二、教育問(wèn)責(zé)制的概念及構(gòu)成要素

（一）教育問(wèn)責(zé)制的概念

關(guān)于教育問(wèn)責(zé)制的概念問(wèn)題，臺(tái)灣學(xué)者從不同角度進(jìn)行了闡釋，對(duì)教育問(wèn)責(zé)制內(nèi)涵的認(rèn)知也是一個(gè)不斷豐富和深化過(guò)程。吳清山、林天佑（2001）認(rèn)為，績(jī)效責(zé)任是指?jìng)€(gè)人或單位對(duì)于職責(zé)范圍內(nèi)的工作成效與成敗負(fù)起完全責(zé)任。換言之，個(gè)人要對(duì)本身行為的結(jié)果負(fù)責(zé)，單位要對(duì)單位的整體表現(xiàn)負(fù)責(zé)。吳政達(dá)（2002）認(rèn)為，追求教育問(wèn)責(zé)制有賴標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)量和結(jié)果這三個(gè)環(huán)環(huán)相扣的要素相結(jié)合。

陳正義（2003）認(rèn)為，教育問(wèn)責(zé)制是指在學(xué)校環(huán)境中，從事教育相關(guān)人員透過(guò)搜集資料的過(guò)程，對(duì)其工作表現(xiàn)加以檢核、判定與獎(jiǎng)懲，從而發(fā)現(xiàn)其達(dá)成教育目標(biāo)的程度與謀求改進(jìn)之道，進(jìn)而提升教育成效達(dá)成教育理想。其內(nèi)容包括學(xué)校目標(biāo)的明確性，課程內(nèi)容的價(jià)值性，學(xué)生的學(xué)習(xí)成就，教師的專業(yè)發(fā)展與學(xué)校經(jīng)營(yíng)的適應(yīng)力等層面。蔡菁芝（2005）認(rèn)為，學(xué)校績(jī)效責(zé)任的形成系逐步漸進(jìn)及公共選擇所產(chǎn)生的結(jié)果，實(shí)施學(xué)?？?jī)效責(zé)任在于要求相關(guān)人員為教育的成敗負(fù)起法律責(zé)任。葉連祺（2007）認(rèn)為，“教育績(jī)效即指針對(duì)教育領(lǐng)域的學(xué)校組織或個(gè)人所應(yīng)負(fù)起有關(guān)執(zhí)行成果的責(zé)任”。

黃俊杰（2008）綜合上述看法，認(rèn)為教育問(wèn)責(zé)制是指教育組織為了建立權(quán)責(zé)相稱的理念，進(jìn)而提升教育成效，達(dá)成教育理想，教育機(jī)構(gòu)和學(xué)生及家長(zhǎng)各自負(fù)起教育和學(xué)習(xí)成敗的責(zé)任，透過(guò)科學(xué)化的管理并對(duì)工作表現(xiàn)加以評(píng)鑒與獎(jiǎng)懲，從而發(fā)現(xiàn)其達(dá)成教育目標(biāo)的程度與謀求改進(jìn)之道。

（二）教育問(wèn)責(zé)制的構(gòu)成要素

吳清山等人認(rèn)為，教育問(wèn)責(zé)制是一套承諾、政策與措施，彼此要對(duì)績(jī)效負(fù)責(zé)，其主要內(nèi)涵在于績(jī)效改進(jìn)，而其要素則包括職責(zé)、指標(biāo)、表現(xiàn)、評(píng)估、獎(jiǎng)懲等五項(xiàng)。臺(tái)灣學(xué)者黃俊杰在綜合前人研究的基礎(chǔ)上將教育問(wèn)責(zé)制的構(gòu)成要素系統(tǒng)概括為如下六個(gè)方面。

1. 職責(zé)。教育問(wèn)責(zé)制的第一要素，就是要確定個(gè)人或團(tuán)體的工作職責(zé)。例如教育行政機(jī)關(guān)和學(xué)校在政策和計(jì)劃擬定、人員和經(jīng)費(fèi)提供等方面的教育職責(zé)，而教師教學(xué)的職責(zé)、家長(zhǎng)管教子女的職責(zé)、學(xué)生學(xué)習(xí)的職責(zé)，都要加以明確的規(guī)范，將來(lái)才能確認(rèn)責(zé)任的歸屬。

2. 指標(biāo)。責(zé)任歸屬確定之后，就需要建立一套指標(biāo)作為評(píng)價(jià)的依據(jù)，這些指標(biāo)包括輸入方面、過(guò)程方面及產(chǎn)出方面。同時(shí)，指標(biāo)的建立，也要考量政策要求、學(xué)校需求及地區(qū)特性等因素，才會(huì)具可行性及實(shí)用性。

3. 表現(xiàn)。指標(biāo)建立之后，就是對(duì)照指標(biāo)收集責(zé)任承擔(dān)者績(jī)效表現(xiàn)的相關(guān)資料，這些資料可以是定性的描述性資料，也可以是定量化的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)資料，資料收集的準(zhǔn)確全面是開(kāi)展下一步評(píng)估工作的前提和依據(jù)。

4. 評(píng)估。基于收集到的績(jī)效表現(xiàn)資料，學(xué)?？梢赃M(jìn)行自我評(píng)估，教育行政部門(mén)可以委托專家小組進(jìn)行專業(yè)評(píng)估，各級(jí)各類評(píng)估主體依據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定。

5. 獎(jiǎng)懲。評(píng)估之后，若無(wú)一套適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲制度作為配合，很難產(chǎn)生約束或規(guī)范的作用，整個(gè)績(jī)效責(zé)任評(píng)估也會(huì)流于形式，達(dá)不到實(shí)質(zhì)的效果。

6. 改進(jìn)。教育問(wèn)責(zé)制是一動(dòng)態(tài)的過(guò)程，績(jī)效改進(jìn)是教育問(wèn)責(zé)制的首要目的，評(píng)鑒及獎(jiǎng)懲只是手段。學(xué)校經(jīng)績(jī)效評(píng)估過(guò)程，若無(wú)法達(dá)應(yīng)有標(biāo)準(zhǔn)，則教育行政機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)介入及輔導(dǎo)追蹤。如學(xué)?？?jī)效表現(xiàn)差者，應(yīng)要求學(xué)校提出改進(jìn)計(jì)劃，而教師績(jī)效責(zé)任不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，學(xué)校也應(yīng)擬定相關(guān)教師績(jī)效改進(jìn)計(jì)劃。

三、臺(tái)灣教育問(wèn)責(zé)制的特點(diǎn)及問(wèn)題

總體上來(lái)說(shuō)，臺(tái)灣的教育問(wèn)責(zé)制通過(guò)三十多年的發(fā)展已經(jīng)取得了較為突出的成績(jī)，對(duì)于確保教育質(zhì)量具有重要意義，并且已經(jīng)初步構(gòu)建起了具有臺(tái)灣本土特色的教育問(wèn)責(zé)體系和模式。但由于文化體制等多方面因素的影響，教育問(wèn)責(zé)制制度這一本土化的過(guò)程還需要一個(gè)磨合的時(shí)間，在這段時(shí)間內(nèi)，與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下方面。

第一，美國(guó)的績(jī)效較側(cè)重于雙方或雙向的互動(dòng)績(jī)效思維，臺(tái)灣的績(jī)效思維則較強(qiáng)調(diào)學(xué)校單方的績(jī)效期望模式，缺乏追求卓越績(jī)效的理念。華人文化理念強(qiáng)調(diào)中庸、和諧與倫理的理念，較少?gòu)?qiáng)調(diào)卓越績(jī)效的理念，長(zhǎng)期以來(lái)未能讓有限的資源發(fā)揮最大的效用。

第二，美國(guó)的績(jī)效責(zé)任制度強(qiáng)調(diào)關(guān)系衍生利益的相互影響概念，而臺(tái)灣雖然已開(kāi)始思考家長(zhǎng)關(guān)系人或社會(huì)利益團(tuán)體的概念，但尚未將學(xué)校負(fù)責(zé)人與績(jī)效利益關(guān)系人彼此之間的互益或互惠關(guān)系納入探討的范圍。臺(tái)灣部分學(xué)者主張與教育績(jī)效有關(guān)的所有人，即教育關(guān)系人均需對(duì)教育問(wèn)責(zé)制負(fù)責(zé)，但卻未對(duì)哪些人需負(fù)哪些責(zé)任加以厘清。在這種全體一起負(fù)責(zé)的狀態(tài)下，其結(jié)果通常是推卸責(zé)任或沒(méi)有人愿意負(fù)責(zé)。

第三，臺(tái)灣教育問(wèn)責(zé)立法則相對(duì)滯后，績(jī)效責(zé)任的共識(shí)不足?？?jī)效責(zé)任的觀念仍未能貫穿相關(guān)的制度，即缺乏有效的制度保障，臺(tái)當(dāng)局與地方政策執(zhí)行者在教育績(jī)效的概念認(rèn)知與實(shí)施方式尚存有較大的分歧。

第四，績(jī)效責(zé)任評(píng)估的指標(biāo)和工具有待完善，透明化有待加強(qiáng)。對(duì)教育績(jī)效的要求上目前仍較多地停留在“專業(yè)與道德良心”的規(guī)范層面上，“許多評(píng)鑒流于形式，教育績(jī)效指標(biāo)華而不實(shí)”，教育績(jī)效評(píng)估測(cè)量方法、工具、技巧與后設(shè)評(píng)鑒（secondary evaluation）等均有待改進(jìn)。同時(shí)，績(jī)效責(zé)任評(píng)估會(huì)受到政治因素的干擾，教育績(jī)效評(píng)估的信息仍待公開(kāi)化與透明化。

四、對(duì)大陸的啟示

從對(duì)臺(tái)灣教育績(jī)效責(zé)任成敗得失及其原由的分析中，我們可以得出對(duì)大陸教育問(wèn)責(zé)制建構(gòu)的幾點(diǎn)啟示。

第一，每一種教育問(wèn)責(zé)制度皆有其可能面臨的局限性，我們應(yīng)該根據(jù)不同情況具體選擇實(shí)施。大陸教育問(wèn)責(zé)制的建構(gòu)和臺(tái)灣一樣，必須克服傳統(tǒng)文化和固有制度基礎(chǔ)的影響，將績(jī)效責(zé)任的理念貫穿制度設(shè)計(jì)和組織管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，發(fā)揮各項(xiàng)組織功能，逐步形成崇尚全面品質(zhì)績(jī)效責(zé)任的組織文化氛圍。

第二，完善教育問(wèn)責(zé)立法，教育問(wèn)責(zé)必須有完善的法律制度支撐，加強(qiáng)教育問(wèn)責(zé)立法是國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家也是臺(tái)灣教育問(wèn)責(zé)制建設(shè)給我們的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

第三，評(píng)鑒是問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)，教育問(wèn)責(zé)制必須建立完善的教育績(jī)效責(zé)任評(píng)鑒指標(biāo)體系，指標(biāo)體系的建立務(wù)必客觀具體，并充分考慮大陸教育制度、學(xué)校教育和學(xué)生培養(yǎng)的特點(diǎn)。

第四，建立教育績(jī)效報(bào)告制度，教育舉辦者定期主動(dòng)向社會(huì)發(fā)布教育績(jī)效報(bào)告，接受社會(huì)監(jiān)督。這是教育問(wèn)責(zé)制的重要制度內(nèi)容，也是教育問(wèn)責(zé)發(fā)展成熟的重要標(biāo)志。

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*基金項(xiàng)目：河北省高等教育學(xué)會(huì)“十二五”高等教育科學(xué)研究重點(diǎn)課題《臺(tái)灣教育問(wèn)責(zé)制本土化問(wèn)題及對(duì)大陸的啟示研究》（編號(hào)：GJXHZ2011-04）。

（作者單位：?jiǎn)袒ㄔ?，燕山大學(xué)里仁學(xué)院；司林波，燕山大學(xué)公共管理學(xué)院）