歐盟糧食支持政策演變及趨勢

歐盟在上個世紀(jì)九十年代以前是國際上主要的農(nóng)產(chǎn)品凈進口地區(qū)，經(jīng)過技術(shù)進步和一系列政策調(diào)整，到上世紀(jì)九十年代之后實現(xiàn)了糧食的自給有余，并成為主要農(nóng)畜產(chǎn)品的出口地區(qū)。截止到2013年，歐盟農(nóng)產(chǎn)品出口約占全球農(nóng)產(chǎn)品出口總量的近20%。歐盟在擴大糧食生產(chǎn)方面取得的巨大成功，很大程度上歸于歐盟管理體制、糧食支持政策和市場干預(yù)政策的實施。

一、歐盟糧食管理體制的概況

歐盟對農(nóng)業(yè)實行統(tǒng)一的政策和管理。20世紀(jì)60年代，隨著農(nóng)業(yè)共同市場的建立，許多重要領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)由歐共體負(fù)責(zé)制定，包括市場與價格政策、外貿(mào)政策及結(jié)構(gòu)政策，各成員國必須遵守，以達到提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、改善農(nóng)民收入、穩(wěn)定市場以及保證向消費者提供價廉物美食物的目的。

歐盟在各成員國設(shè)有相應(yīng)的糧食補貼執(zhí)行機構(gòu)，其主要的職能：一是組織歐盟糧食補貼政策實施，對農(nóng)戶申請補貼進行監(jiān)督檢查。二是組織最低干預(yù)價收購活動，選擇儲糧點。三是實施糧食市場供應(yīng)、監(jiān)控和調(diào)節(jié)。四是進行糧食統(tǒng)計和信息發(fā)布。五是審批糧食入市資格、對糧食品質(zhì)進行監(jiān)管、負(fù)責(zé)糧食出口許可等。

二、歐盟糧食政策的演變發(fā)展

從歐盟糧食政策的演變來看，歐盟糧食政策主要經(jīng)歷了以下四個主要時期。

（一）1992年前，價格支持政策為主。歐盟在20世紀(jì)70年代主要農(nóng)產(chǎn)品幾乎都是凈進口，因此，歐共體農(nóng)業(yè)和糧食補貼政策的主要目標(biāo)是刺激農(nóng)民生產(chǎn)糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品的積極性，增加生產(chǎn)總量。到20世紀(jì)90年代中期，歐盟的糧食和主要農(nóng)牧產(chǎn)品實現(xiàn)自給，并相繼過剩，財政補貼的負(fù)擔(dān)開始加重。為減輕對糧食等農(nóng)牧產(chǎn)品補貼的重負(fù)，歐盟補貼政策的重點目標(biāo)轉(zhuǎn)向促進和支持?jǐn)U大糧食等農(nóng)牧產(chǎn)品出口領(lǐng)域。

（二）從1992—2002年，價格支持與收入支持雙軌制。1992年，CAP（歐盟共同農(nóng)業(yè)政策）進行了稱之為“ MacSharry改革”。這一項改革在1992改革年達成一致意見，并于1995/1996年度全面實施。改革的實施使得價格支持的規(guī)模大幅度下降，增加了對農(nóng)戶的直接支付力度，鼓勵農(nóng)民增加環(huán)境友好發(fā)展的投入，對降低保護價格、恢復(fù)歐盟產(chǎn)品市場競爭力發(fā)揮了重要作用。1999年通過的《歐盟2000年議程》，對農(nóng)村發(fā)展問題給予高度的關(guān)注，并將環(huán)保納入農(nóng)業(yè)支持政策范疇。

（三）從2003—2007年，收入支持為主價格支持為輔。2003年，CAP削減與生產(chǎn)直接相關(guān)的補貼，向?qū)r(nóng)民的收入支持轉(zhuǎn)變。改革引入了與谷物生產(chǎn)面積補貼脫鉤的方式，新的單一農(nóng)場補助與其承擔(dān)的環(huán)保、公共健康和動物福利條件和良好農(nóng)業(yè)規(guī)范的義務(wù)相結(jié)合。根據(jù)農(nóng)民的土地管理、環(huán)境保護、動物福利和食品安全標(biāo)準(zhǔn)情況，給予農(nóng)戶收入不同標(biāo)準(zhǔn)的支持補助。

2004年5月，歐盟擴大為25國，新成員的農(nóng)業(yè)補貼實施壓力成為歐盟統(tǒng)一農(nóng)業(yè)政策面臨的挑戰(zhàn)。在內(nèi)外壓力之下，歐盟調(diào)整價格補貼政策，在價格支持政策發(fā)揮作用的同時，建立了對生產(chǎn)者直接補貼的制度。主要內(nèi)容包括：一是大幅度降低干預(yù)價格水平，將糧食價格用3年時間降低29%，接近國際市場水平。二是控制生產(chǎn)規(guī)模，實施耕地面積削減計劃，凍結(jié)15%的糧食種植面積，對凍結(jié)的土地實行休耕補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)與面積補貼基本相同。三是收入支持，對凍結(jié)15%耕地面積的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，以不同地區(qū)平均單位面積產(chǎn)量為基礎(chǔ)，根據(jù)種植面積給予補貼。四是強調(diào)可持續(xù)發(fā)展。例如以補貼鼓勵保護環(huán)境，對35～45歲的青年到山區(qū)和條件差的地區(qū)從事農(nóng)業(yè)開發(fā)項目給予補貼等。

（四）2007年以后，增大脫鉤的收入補貼與生態(tài)環(huán)境補貼比重。由MacSharry改革出臺的強制“休耕”政策自2008/2009年廢除，2011年提出了新的CAP改革方案，目的是尋求增強農(nóng)業(yè)部門競爭力、促進創(chuàng)新、應(yīng)對氣候變化和對就業(yè)和農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的支持。

2014—2020年，將啟動新的支持條款，主要是鼓勵農(nóng)民當(dāng)?shù)厣a(chǎn)、當(dāng)?shù)劁N售以及增加閑耕面積的支持等措施。如新支持條款對于歐盟每年給予德國45億歐元的農(nóng)業(yè)補貼，逐步取消傳統(tǒng)經(jīng)營性補貼，轉(zhuǎn)向生態(tài)保護補貼。從2014年起，還將取消每公頃300歐元的補貼條款，改為所有農(nóng)民必須種植7%—8%的有機農(nóng)作物才給予補貼。

此外，歐盟對于農(nóng)場主投資農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建筑費用，農(nóng)民自己承擔(dān)75%，政府補貼25%。

三、歐盟谷物市場干預(yù)的主要政策工具

（一）內(nèi)部市場的公共干預(yù)措施。歐盟公共干預(yù)的目的是要支持內(nèi)部市場價格。幾年前，公共干預(yù)措施允許以固定價格購進大量谷物，沒有范圍的限制。現(xiàn)在若出現(xiàn)嚴(yán)重市場波動，采用固定價格購進谷物，充當(dāng)食品安全保護網(wǎng)，但是范圍是有限的。具體措施包括：

1.公共干預(yù)的范圍限定在少數(shù)幾個糧食品種。干預(yù)范圍最初是歐盟國家收貨的固定價格且沒有數(shù)量限制的普通小麥、硬粒小麥、大麥、黑麥、玉米和高粱，現(xiàn)在已逐步收窄。從2010/2011年開始，干預(yù)期間只自動開啟對普通小麥的干預(yù)。盡管硬粒小麥、大麥、玉米和高粱沒有從干預(yù)的范圍中刪除，但其定量限值設(shè)置為零。實施干預(yù)的時間，最初是通過各成員國的收獲季節(jié)來定。從2010/2011年起，所有成員國公共干預(yù)的時期為每年11月1日至次年5月31日。

2.干預(yù)價格從固定價格轉(zhuǎn)為限量的固定價格。從2001/2002年起，所有符合條件的谷物（它們是普通麥、硬質(zhì)麥、玉米、大麥和高粱）的干預(yù)價格被定為每噸 101.31歐元。在單一公共市場組織條例中，干預(yù)價格成為了參考價格。但從2010/2011銷售年度開始，啟動了新的干預(yù)價格系統(tǒng)，即：以固定參考價買進只在普通小麥上有可操作性，而且普通小麥最大數(shù)量為每個銷售年份300萬噸，如超過此上限需通過自動投標(biāo)程序；對于硬質(zhì)小麥、玉米、大麥和高粱的購買，最高限額為零。有需要時，委員會在單一公共市場組織的支持下可決定通過招標(biāo)程序打破零極限的公共干預(yù)政策。在特殊情況下，根據(jù)記錄的平均市場價格，可在個別成員國或成員國的一些地區(qū)進行招標(biāo)活動。

3.干預(yù)庫存必須順價銷售。經(jīng)過招標(biāo)，只有當(dāng)價格高于或等于參考價格時才能在國內(nèi)市場出售，否則不允許銷售，以避免削弱當(dāng)?shù)厥袌鰞r格。另外，干預(yù)庫存糧食只能以對第三世界國家以援助方式出售。但是，由于干預(yù)庫存涉及到出口補貼問題，近年來使用減少（如，2011年援助出口為279萬噸，2012年援助出口僅16.2萬噸）。

4.制定詳細(xì)的谷物干預(yù)實施細(xì)則。明確谷物的購進和賣出，確定谷物質(zhì)量的分析方法。對于普通小麥，同品質(zhì)小麥的持有者如果在聯(lián)盟內(nèi)的收獲量小于80噸，則有權(quán)利在干預(yù)期內(nèi)向干預(yù)機構(gòu)提供普通小麥。然而，成員國干預(yù)機構(gòu)可能會制定一個更高的最小噸位。如果申請是可以受理的，干預(yù)機構(gòu)會通知經(jīng)營者盡快將儲糧點的谷物被接管及交付時間。如果申請不能受理，干預(yù)機構(gòu)必須在五個工作日內(nèi)告知經(jīng)營者。

5.啟動特殊的市場保障措施。如果市場情形發(fā)生重大變化，可以對任何谷物采取特殊干預(yù)措施。在聯(lián)盟的一個或多個區(qū)域，如果市場價格下跌或者下跌到干預(yù)價格以下（每噸101.31歐元），特殊干預(yù)措施可能會被歐盟委員會采納，接受并遵循對于商品進行銷售或其他處理方式的條件與流程。

（二）與第三世界國家貿(mào)易的主要政策工具。主要是通過進出口工具進行干預(yù)和調(diào)控，以避免歐盟市場上貿(mào)易不平衡狀況的出現(xiàn)。進口方面主要使用進口許可、進口關(guān)稅、關(guān)稅配額等手段進行調(diào)控和干預(yù)。出口方面主要使用出口許可、出口退稅、出口管制等手段。

進入歐盟市場來自第三世界國家的谷物進口需頒發(fā)進出口許可。在此基礎(chǔ)上，對于硬質(zhì)小麥和軟質(zhì)小麥進口實行固定關(guān)稅，同時規(guī)定了主要谷物產(chǎn)品（普通小麥、硬質(zhì)小麥、大麥、玉米、黑麥以及高粱）包括關(guān)稅在內(nèi)的進口價格應(yīng)不低于干預(yù)價格（上限體系）的155%。同時，歐盟每天都會記錄所需的內(nèi)容以計算表中各種谷物產(chǎn)品的代表性CIF（成本、保險費加運費）進口價格。委員會一般每隔兩個星期修訂一次進口關(guān)稅額，通常在每個月的15日及最后一個工作日。在關(guān)稅應(yīng)用期間，如果計算出的平均進口關(guān)稅與固定數(shù)額相差5歐元或以上，則需對其作出相應(yīng)調(diào)整。

此外，為了應(yīng)對從獨立國家共同體進口的大量大麥和低中優(yōu)質(zhì)小麥， 2003年開始采用關(guān)稅配額。歐盟對新加入歐盟的成員國采用固定關(guān)稅進口配額方式，這些關(guān)稅是在較高的歐盟價格的基礎(chǔ)上計算出來的，谷物可以以極具競爭力的價格進入歐盟市場。

在出口方面，現(xiàn)在谷物補貼的最高出口數(shù)量是2520萬噸（補貼是23.4億歐元），其中包括1440萬噸的小麥和小麥粉（補貼是12.9億歐元）及1080萬噸的粗糧（補貼是10.5億歐元）。繼一系列的共同農(nóng)業(yè)政策改革，歐盟干預(yù)價格逐漸回落，日益與國際市場價格保持一致，其出口越來越少依賴出口補貼。自2006年9月起，谷物沒有了出口退稅；自2007年11月起，谷物加工產(chǎn)品被授權(quán)了出口退稅。

（三）谷物部門的歐盟農(nóng)業(yè)擔(dān)?；鹭攧?wù)開支。自2006/2007年起，對農(nóng)民的直接支付與生產(chǎn)已經(jīng)脫鉤，而這不能再歸因為特定的部門。在上世紀(jì)90年代，每年仍有大量的財務(wù)開支用于出口退稅，近年來這類財務(wù)開支已經(jīng)被清除，只保留了特殊谷物的公共存儲（干預(yù)）財務(wù)開支。

公共存儲的財務(wù)開支在減少，在2007及2008年，這一開支甚至是負(fù)數(shù)，原因是谷物供應(yīng)緊張、價格較高以及干預(yù)存儲以比購買時更高的價格賣出。

四、歐盟糧食政策的發(fā)展趨勢

歐盟糧食政策改革，一方面，通過減少市場干預(yù)，采用對農(nóng)民的直接支付；另一方面，通過提供“安全網(wǎng)”，減少與扭曲貿(mào)易方面的出口補貼。歐盟對谷物的扶持干預(yù)政策一直在延續(xù)，目前歐盟農(nóng)業(yè)補貼較共同農(nóng)業(yè)政策改革前下降了50%，支持和干預(yù)水平和結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的變化，從面積補貼向特定作物補貼，增加糧食質(zhì)量安全的補貼政策轉(zhuǎn)變，干預(yù)的范圍、方式和條件更加有限?？傮w來看，糧食政策更加市場化是歐盟糧食政策長期的發(fā)展趨勢和改革方向。

（作者單位：財政部財政科學(xué)研究所）

責(zé)任編輯：欣聞