落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民的承包地應(yīng)不應(yīng)該交回？

農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)成為市民后，他們?cè)瓉?lái)承包的土地應(yīng)不應(yīng)該交回發(fā)包方，這是當(dāng)下“三農(nóng)”工作的熱點(diǎn)問(wèn)題，不但關(guān)系著落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民的權(quán)益，也關(guān)系著留守農(nóng)村農(nóng)民的權(quán)益，更關(guān)系著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展。

2003年3月1日起施行的《農(nóng)村土地承包法》第二十六條中規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。”這一規(guī)定強(qiáng)調(diào)了“遷入設(shè)區(qū)的市”，在這種情況下，明確要求落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民交回承包地。本文討論的問(wèn)題屬于農(nóng)民“遷入設(shè)區(qū)的市”這一情況。

2014年7月24日頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》 （以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）第十二條中明確要求：“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。”

從表面上看，《農(nóng)村土地承包法》和《意見(jiàn)》似有矛盾之處。但是，筆者認(rèn)為兩者的規(guī)定并非不同。

一、《農(nóng)村土地承包法》所作規(guī)定的理由

《農(nóng)村土地承包法》之所以要求全家落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民交回承包地，一定考慮了方方面面的情況，最終制定這一條文。

（一）要求交回承包地的基礎(chǔ)。1955年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國(guó)城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，開(kāi)始統(tǒng)一全國(guó)城鄉(xiāng)的戶口登記工作。應(yīng)該說(shuō)，建立戶口登記制度是社會(huì)管理的需要。1958年1月，以《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》為標(biāo)志，明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“非農(nóng)業(yè)戶口”和“農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍，開(kāi)始對(duì)人口自由流動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格限制和政府管制。隨之，對(duì)兩種戶籍賦予了不同的權(quán)益，這是我國(guó)城鄉(xiāng)二元管理體制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在城鄉(xiāng)二元管理體制下，農(nóng)民生活的基本保障依靠種地，土地是他們的命根子。

黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著我國(guó)改革、開(kāi)放的不斷深入，越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工，打工得到的工資收入逐步增加，是提高農(nóng)民生活水平的一個(gè)重要方面。據(jù)有關(guān)方面介紹，2013年農(nóng)民的收入中，工資性收入已占農(nóng)民全部收入的45.2%，成為農(nóng)民收入的主要來(lái)源。近些年，少數(shù)農(nóng)民取得城鎮(zhèn)戶籍，成為城鎮(zhèn)的新市民。按照現(xiàn)行的戶籍管理體制，這些新市民開(kāi)始和城鎮(zhèn)職工、居民一樣享受城鎮(zhèn)提供的公共服務(wù)，包括城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)，城鎮(zhèn)居民的最低生活保障、住房保障，子女的義務(wù)教育以及在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖嫉鹊取?/p>

《農(nóng)村土地承包法》基于落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民享受了和城鎮(zhèn)職工、居民一樣的公共服務(wù)，他們的基本生活不再依靠土地，因此，要求他們?cè)谵D(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口時(shí)，應(yīng)當(dāng)將承包地交回發(fā)包方。

同理，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)讓方式，鑒于轉(zhuǎn)讓方不再有被轉(zhuǎn)讓的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此，在第四十一條要求，只有在承包方有穩(wěn)定非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定收入來(lái)源的，經(jīng)發(fā)包方同意，才能將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶。

（二）要求交回承包地體現(xiàn)了農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)。我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”。《農(nóng)村土地管理法》第八條重復(fù)了《憲法》的規(guī)定。《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包。”《農(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。”發(fā)包方將土地發(fā)包給農(nóng)民，農(nóng)民在土地上辛勤勞動(dòng)，養(yǎng)活了自己，也為國(guó)家提供了農(nóng)產(chǎn)品，特別是糧食，滿足了城鎮(zhèn)居民的生活需求，保證了社會(huì)的穩(wěn)定。當(dāng)農(nóng)民全家離開(kāi)了農(nóng)村落戶城鎮(zhèn)，作為土地的發(fā)包方收回土地，體現(xiàn)了土地集體所有性質(zhì)。發(fā)包方在落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民辦理遷戶手續(xù)這一時(shí)點(diǎn)依法收回土地，簡(jiǎn)單明確，易于操作。

（三）要求交回承包地，可以有力推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，提高土地利用率和土地產(chǎn)出率。近些年，許多“三農(nóng)”工作者在調(diào)查、研究土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)時(shí)，常常提到一個(gè)問(wèn)題：許多進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工農(nóng)民害怕自己失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此，不愿意流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。其結(jié)果，由于承包人遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，土地得不到精耕細(xì)作，甚至被“撂荒”。應(yīng)該充分重視這個(gè)問(wèn)題，在制定政策和實(shí)際工作中，要充分保障進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使他們對(duì)承包地始終享有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保，并入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。同時(shí)，引導(dǎo)進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工農(nóng)民在“依法、自愿、有償”的原則下，搞活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在土地流轉(zhuǎn)中受益。這樣，流轉(zhuǎn)出的土地能夠得到受讓人的精耕細(xì)作。與進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工農(nóng)民比較，農(nóng)民全家落戶城鎮(zhèn)更加凸顯了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素中的勞動(dòng)力、資金以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)與土地要素的分離問(wèn)題。如果不能正視和處理好這一問(wèn)題，土地不但不能得到精耕細(xì)作，更容易被“撂荒”。這不論對(duì)于個(gè)人還是國(guó)家都十分不利。發(fā)包方一定要履行自己的職責(zé)，依法收回落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民的承包地后，一定要通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，為留守農(nóng)村的有意愿、有能力的農(nóng)民進(jìn)行土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供機(jī)遇，形成新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，用“有形之手”將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各項(xiàng)要素緊密結(jié)合起來(lái)。這部分農(nóng)民通過(guò)集約化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，不僅能夠增加自己的收入，也能夠?yàn)樯鐣?huì)提供農(nóng)產(chǎn)品，取得社會(huì)效益。

（四）要求交回承包地，體現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的平等交換。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)二元管理體制下的城鄉(xiāng)要素交換，違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“等價(jià)交換”原則。其表現(xiàn)在農(nóng)村土地上的一個(gè)突出問(wèn)題是，農(nóng)民的土地被征用時(shí)，僅僅得到極少的補(bǔ)償，生活水平下降，甚至到了無(wú)法維持生存的地步。為了徹底改變不平等、不合理的狀況，黨的十八大提出要“促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換”。征用農(nóng)民的土地，要征得農(nóng)民的同意，確保農(nóng)民生活水平有提高，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，安排農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)，提供社會(huì)保障，提供居所等等。總之，按照黨的十八屆三中全會(huì)決定“完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”的精神，使農(nóng)民分享應(yīng)得的土地增值收益。同樣，落實(shí)城鄉(xiāng)要素平等交換政策，要貫徹到農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)工作中。農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)就業(yè)，得到城鎮(zhèn)的公共服務(wù)，應(yīng)該依法將承包地交回發(fā)包方，這樣，他們將完全融入城鎮(zhèn)。這一道理會(huì)得到落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民的理解和支持。農(nóng)民自愿落戶城鎮(zhèn)，開(kāi)創(chuàng)自己嶄新的新生活;城鎮(zhèn)真心歡迎城市建設(shè)的新生力量，提供全面的公共服務(wù)，是雙贏的結(jié)果。在這一過(guò)程中，誰(shuí)能說(shuō)得清農(nóng)民究竟是占了便宜還是吃了虧？其實(shí)，最能說(shuō)清的是，農(nóng)民的意愿得以實(shí)現(xiàn)，其權(quán)利得到尊重和保障。

（五）要求交回承包地，體現(xiàn)了我國(guó)人均資源少的狀況。我國(guó)人口眾多是一基本國(guó)情，不管是自然資源還是人民創(chuàng)造的財(cái)富，只要按人均計(jì)算，數(shù)量都有限。我國(guó)國(guó)土面積雖然很大，但適宜人們生產(chǎn)、生活的土地所占國(guó)土面積比例不是很高，再加上人口多（其中農(nóng)民占大多數(shù)）的因素，農(nóng)民人均耕地僅有2畝多。落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民得到了城鎮(zhèn)的資源，那么，他們應(yīng)該交回在農(nóng)村占有的土地資源。這樣，可以使留守農(nóng)村的農(nóng)民增加土地。這里，可以從另一個(gè)角度思考這個(gè)問(wèn)題。現(xiàn)在大家經(jīng)常有這樣的議論：一個(gè)城鎮(zhèn)戶籍的人想成為農(nóng)村（這里是指條件比較好的農(nóng)村）居民，要比農(nóng)村戶籍的人成為城鎮(zhèn)居民難得多。究其原因，主要是由于城鎮(zhèn)居民已經(jīng)長(zhǎng)期享受了城鎮(zhèn)提供的公共服務(wù)，占有很多資源，因此他不能憑農(nóng)村戶籍再占有農(nóng)村的資源。即使他放棄占有的城鎮(zhèn)資源來(lái)?yè)Q取農(nóng)村的資源，也不會(huì)被政策支持，因?yàn)檫@種“逆城鎮(zhèn)化”的行為不符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向。從這一簡(jiǎn)單分析可以看出，不管人們定居在農(nóng)村或城鎮(zhèn)，都不應(yīng)占有更多的社會(huì)資源。稍有不同的是，由于農(nóng)民是城鄉(xiāng)二元管理體制的利益受損方，因此，能夠得到大家的同情，這完全可以理解。但是在工作中一定要按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則辦事。《農(nóng)村土地承包法》要求全家落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民交回承包地符合我國(guó)人均資源少的狀況。

二、完善《農(nóng)村土地承包法》有關(guān)規(guī)定的建議

2003年3月1日起施行的《農(nóng)村土地承包法》至今已經(jīng)將近十二年，為堅(jiān)持以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)基本制度起到了保駕護(hù)航的作用。在實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐中，需要調(diào)查、了解新出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)其深入研究，通過(guò)修訂《農(nóng)村土地承包法》加以解決。

在研究解除進(jìn)城落戶農(nóng)民后顧之憂的問(wèn)題時(shí)，有一種觀點(diǎn)值得重視：讓落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民“帶地進(jìn)城”，保持其享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變，保證其財(cái)產(chǎn)性收入。這個(gè)觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保證其應(yīng)得的財(cái)產(chǎn)性收入，符合黨中央“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”的精神。但是“帶地進(jìn)城”的說(shuō)法不準(zhǔn)確。當(dāng)農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后，其自身具有的幾個(gè)生產(chǎn)要素與土地要素分離。這時(shí)，要取得土地的收益，就要流轉(zhuǎn)土地。土地不流轉(zhuǎn)，不會(huì)產(chǎn)生收益。落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民依法交回承包地，由發(fā)包方通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)操作，是達(dá)到土地流轉(zhuǎn)目的的最好方式。建議在《農(nóng)村土地承包法》第二十六條已有條文規(guī)定的因承包方在其承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，要給予相應(yīng)的補(bǔ)償之外，再增加一項(xiàng)補(bǔ)償內(nèi)容，即承包方在交回承包地時(shí)，對(duì)其原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給予補(bǔ)償。這樣，體現(xiàn)了農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)，可以在一定程度上解決農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)（特別是進(jìn)城初期）對(duì)資金的需求問(wèn)題。至于補(bǔ)償?shù)钠谙蓿谠撦喅邪晗拗畠?nèi)，可以原則確定補(bǔ)償期限的下限，具體年限交由發(fā)包方根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均承包地?cái)?shù)量、人均收入等情況確定。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，可以根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋刈饨鸬钠骄蕉ǎ@樣便于操作。

三、根據(jù)《意見(jiàn)》的精神，進(jìn)一步做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中，有許許多多的工作要做，核心是以人為本，實(shí)質(zhì)上是解決好農(nóng)民的問(wèn)題，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是其中一項(xiàng)重要的工作。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口表現(xiàn)為兩個(gè)層面：其一，進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民，目前已有2億多人;其二，部分農(nóng)民工通過(guò)自己的努力，符合了城鎮(zhèn)的有關(guān)政策要求，全家遷徙落戶城鎮(zhèn)成為新市民。按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，第一個(gè)層面中的相當(dāng)一部分人最終將選擇落戶城鎮(zhèn)，這是城鎮(zhèn)化發(fā)展的結(jié)果，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)和必然。

（一）《意見(jiàn)》在當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作中的指導(dǎo)意義。我國(guó)在破除城鄉(xiāng)二元管理體制、推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程中，已經(jīng)做了一系列的工作，取得了很大的成就。但同時(shí)出現(xiàn)了新的情況和問(wèn)題，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程中主要表現(xiàn)為：其一，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率，按常住人口計(jì)算與按戶籍人口計(jì)算，兩者相差十幾個(gè)百分點(diǎn)，有2億多的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民被“城鎮(zhèn)化”。他們雖然常住城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)工作、居住，但卻沒(méi)有充分享受城鎮(zhèn)提供的公共服務(wù)，形成城鎮(zhèn)內(nèi)的“二元體制”，這一點(diǎn)在社會(huì)上反映十分強(qiáng)烈。其二，即使是落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民，仍有許多人不能完全享受和城鎮(zhèn)職工、居民一樣的公共服務(wù)，最主要表現(xiàn)為，沒(méi)有被納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系和城鎮(zhèn)住房保障體系，形成了同是城鎮(zhèn)戶籍的“二元體制”。這一點(diǎn)因?yàn)槟壳吧婕懊娌粡V，人數(shù)不多，不像前一個(gè)問(wèn)題那樣被廣泛認(rèn)識(shí)和關(guān)注，但其危害甚大。進(jìn)城落戶農(nóng)民按照《農(nóng)村土地承包法》的要求交回了承包地，但其基本生活卻沒(méi)有從根本上得到保障，長(zhǎng)久下去，或許“拉美現(xiàn)象”會(huì)在我國(guó)出現(xiàn)。這樣，對(duì)這部分人而言是一場(chǎng)災(zāi)難，對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展來(lái)說(shuō)是一個(gè)巨大的陷阱。根據(jù)上述存在的問(wèn)題，《意見(jiàn)》及時(shí)、有針對(duì)性地要求“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”，并提出了糾正的措施。

（二）《意見(jiàn)》提出糾正偏差的措施。改變前面所講的新出現(xiàn)的兩個(gè)“二元體制”現(xiàn)象，在正確軌道上推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的工作，根本上是要按照黨的十八屆三中全會(huì)決定中提出的全面深化改革的要求，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，逐步提供農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中需要的財(cái)政資金，建立成本分擔(dān)機(jī)制，在財(cái)稅體制改革中，通過(guò)明確建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，對(duì)流入地給予必要的合理的財(cái)力支持，使流入地愿意、有財(cái)力接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。按照十八屆三中全會(huì)決定的精神，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系。地方政府要站在城鎮(zhèn)化大局的高度，真正認(rèn)識(shí)進(jìn)城農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的貢獻(xiàn)，在制定的相關(guān)政策中，沖破局部利益的藩籬，將農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)造的紅利，讓他們和城鎮(zhèn)居民共同分享，盡快、覆蓋面更廣地為他們提供更多的公共服務(wù)。

按照《意見(jiàn)》的要求，根據(jù)各類(lèi)規(guī)模城市的具體情況，進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策。要建立居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。根據(jù)目前的情況來(lái)看，多數(shù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民（即本文前面提到的第一層面的人）都符合申領(lǐng)居住證的條件。他們?cè)陬I(lǐng)取居住證后，應(yīng)當(dāng)享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧?dòng)就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利，以連續(xù)居住年限和參加社會(huì)保險(xiǎn)年限等為條件，逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)福利、社會(huì)救助等權(quán)利，同時(shí)結(jié)合隨遷子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等情況，逐步享有隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。《意見(jiàn)》就將農(nóng)村居民農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，提出了一系列制度創(chuàng)新要求。這是對(duì)長(zhǎng)期實(shí)行的戶籍制度的重大改革，還原了戶籍制度的人口登記管理功能，同時(shí)，開(kāi)始從根本上改變城鄉(xiāng)二元管理體制下兩種戶籍的不平等、不合理狀況。

《意見(jiàn)》提出的對(duì)城區(qū)人口300萬(wàn)至500萬(wàn)的城市建立積分落戶制度，正是對(duì)居住證持有人和進(jìn)城落戶農(nóng)民提供相應(yīng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的路徑。積分落戶是指通過(guò)設(shè)置一套指標(biāo)體系，對(duì)外來(lái)人員落戶本地的條件進(jìn)行指標(biāo)量化，并對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)賦予一定分值。建立健全與積分相對(duì)應(yīng)的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，解決了暫不具備落戶條件的人能夠享受相應(yīng)部分城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的問(wèn)題。當(dāng)累計(jì)積分達(dá)到規(guī)定分值時(shí)即可申請(qǐng)落戶（即永久居住），經(jīng)審核批準(zhǔn)后，將享受和當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工、居民一樣的公共服務(wù)。

《意見(jiàn)》非常明確地提出，進(jìn)城落戶農(nóng)民（即本文前面提到的第二層面的人）除了享有居住證持有人享有的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)之外，要完全進(jìn)入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系和城鎮(zhèn)住房保障體系。這一要求，是推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義。

根據(jù)《意見(jiàn)》的精神，在現(xiàn)階段的具體工作中，要全力摸清進(jìn)城落戶農(nóng)民全面享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)的現(xiàn)狀，特別是檢查他們是否被納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系和城鎮(zhèn)住房保障體系，他們?cè)诔鞘械幕旧钍欠竦玫奖Ｕ稀?duì)出現(xiàn)的問(wèn)題，要盡快認(rèn)真解決，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民沒(méi)有享受到和城鎮(zhèn)人一樣的公共服務(wù)，沒(méi)有解決基本生活問(wèn)題，被懸在半空，在城鎮(zhèn)落戶又有多大意義呢？這樣的城鎮(zhèn)化有很大的水分。在這種情況下，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。要尊重農(nóng)民的意愿，不得強(qiáng)迫他們進(jìn)城落戶。當(dāng)農(nóng)民自愿落戶城鎮(zhèn)后，要提供全面的公共服務(wù)。要牢牢把握住城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向。

在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，跨過(guò)“拉美現(xiàn)象”陷阱，是制定法律、政策必須遵循的原則。“拉美現(xiàn)象”的產(chǎn)生，源于進(jìn)城農(nóng)民失去了土地，在城鎮(zhèn)沒(méi)有穩(wěn)定就業(yè)，沒(méi)有得到城鎮(zhèn)提供的社會(huì)保障和城鎮(zhèn)住房保障。在進(jìn)城落戶農(nóng)民失地與失業(yè)、沒(méi)有得到公共服務(wù)兩方面因素中，必須更加注重為進(jìn)城落戶農(nóng)民提供就業(yè)和公共服務(wù)。因此，全力解決進(jìn)城落戶農(nóng)民的失業(yè)、公共服務(wù)得不到覆蓋的問(wèn)題，始終是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作的頭等大事。如果沒(méi)有很好地做到，就不能讓農(nóng)民失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)于《農(nóng)村土地承包法》提出的轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)交回承包地的規(guī)定，可以按這樣的邏輯認(rèn)識(shí)：將轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口理解為落戶城鎮(zhèn);落戶城鎮(zhèn)即在城鎮(zhèn)永久居住;永久居住即享受到和城鎮(zhèn)人一樣的公共服務(wù)，這正是落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民所要求的;享受了全面的公共服務(wù)即應(yīng)交回承包地，是《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定。

《意見(jiàn)》根據(jù)近些年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，指明了當(dāng)下亟須解決的重點(diǎn)問(wèn)題，將極大地推進(jìn)工作。否則，時(shí)間拖得越久，積累的問(wèn)題越多，會(huì)阻礙城鎮(zhèn)化的發(fā)展;落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民未交回承包地的人數(shù)越多，今后收回承包地的工作會(huì)越難進(jìn)行，付出的成本會(huì)越高，形成“事倍功半”的結(jié)局。

依法辦事，實(shí)施好政策和策略，加大工作力度，在穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作中，使落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民得到和城鎮(zhèn)人一樣的公共服務(wù)，得到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益，放心交回承包地;留守農(nóng)村的農(nóng)民通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)競(jìng)得穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，開(kāi)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，放心大膽地加大對(duì)土地的投入，提高土地的產(chǎn)出率，增加收入，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，繁榮農(nóng)村;城鎮(zhèn)在發(fā)展中不斷有勞動(dòng)力的支撐，獲得持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這是大家共同企盼的。

（作者單位：中國(guó)農(nóng)村財(cái)經(jīng)研究會(huì)）