建始縣扶貧互助社運行狀況調查與建議

在貧困村建立扶貧互助社，是緩解農村金融發展滯后、金融產品不足、農戶生產資金缺乏、特別是貧困農戶脫貧致富的一項特殊扶貧方式，是探索建立扶貧資金與農民自主經營相結合的有效方式。為了真實了解扶貧互助社運行狀況，湖北省建始縣財政局、縣扶貧辦組織專班，對全縣扶貧互助社進行實地走訪，認真剖析存在的問題，積極探索貧困村扶貧互助社良性發展的途徑。

一、扶貧互助社運行現狀

建始縣是從2008年開始實施扶貧互助資金試點工作的，截至2013年底，全縣累計建立扶貧互助社14個，扶貧互助社入社戶數1380戶，占總戶數的35%。其中，入社貧困戶數1246戶，占總戶數31%，占入社戶數90%;扶貧互助資金總額269.15萬元，其中，社員入社資金55.15萬元，財政扶貧資金210萬元，黨費幫扶資金4萬元;扶貧互助社累計借款214.51萬元。

從調查情況看，2008年成立的兩個扶貧互助社中，擦擦坡村運行狀況平穩，發展態勢良好，各項工作有序開展;楊柳村因借款對象不準，借款金額過大，一直在整改過程中，要求只收不借，基本上處于沒有運行狀態。2011年和2013年成立的12個扶貧互助社，10個運行狀況良好;1個大多數農戶退社，目前處于只收不借狀態;1個因工作不力，處于沒有運轉狀態。

二、扶貧互助社運行機制及成效

建始縣扶貧互助社成立以來，有力地支持了貧困群眾發展生產，緩解了農戶短期生產資金困難，有效地化解了貧困農戶融資渠道缺乏的難題。同時放大了財政扶貧資金使用效果，拉動農民增收和產業發展作用日益顯現。

（一）組織機構依法成立。14個貧困村扶貧互助社均已正式掛牌成立，并在民政、質監部門登記注冊。經過入社社員的民主推薦和選舉，14個村的扶貧互助社理事會和監事會全部產生，社員將自己信得過、公道正派、有責任心、會管理的社員選進了扶貧互助社的管理機構。目前，14個扶貧互助社每個社有3名理事會成員（其中村干部擔任職數2人）、3名監事會成員（全部從社員中選舉產生）。并相應建立了扶貧互助社組織章程和規章制度。

（二）扶貧互助社正常運轉。按照《建始縣貧困村扶貧互助社實施方案》和章程的要求，貧困村村民加入扶貧互助社需交納互助金（每份1000元，村民交納500元，財政扶貧資金配套500元），對最為困難的貧困戶實行免交互助金入社（1000元互助金全部由財政扶貧資金出資），同時采取少交互助金的方法（村民交納200元，財政扶貧資金配套800元），吸納更多的貧困戶入社。制定印發了《建始縣貧困村互助資金財務及會計核算（試行）管理辦法》，會計由扶貧互助社召開社員大會決定或者聘請財政所村級財務代理會計擔任，出納在社員中選舉產生。同時，社員借款時必須有其他入社成員等額入社金額作為擔保，方可取得借款，填寫借款申請書、擔保書、借據，并在規定的時間內還清本金及足額支付占用費。出納按規定庫存現金備用。扶貧互助社日常事務管理，由理事會定期召開社員大會，公布財務收支狀況，吸納新社員，共同決定處理社內相關重大事項等。

（三）社員自我管理、自我發展能力得到提高。在互助資金的借用上，由于采取了擔保方式，擔保戶會主動監督借款戶的還款行為，借款戶為了個人的信譽也會積極還款。扶貧互助社還在資金互助的基礎上，定期組織開展各種活動，如擦擦坡村扶貧互助社與縣老促會聯系，為社員開展了甜柿嫁接、獼猴桃種植等實用技術培訓;楊柳村扶貧互助社開展了一次良種統購活動，統一購玉米種子600斤，谷種220斤，統購的種子價格每斤比市場價便宜2元左右。

（四）緩解了農民生產生活資金短缺、助農增收成效初顯。如擦擦坡村四組養羊大戶崔顯進，在2008年冬由于資金周轉出現困難，100多只山羊面臨無料可飼的困境，該村扶貧互助社迅速為其借款4000元，幫助其度過難關，27天出售山羊后就全部歸還借款，相比之前出售山羊（27天后價格上漲）增加收入960元。再如擦擦坡村7組周學春，一家4口人，夫妻雙方智殘，兩個孩子一個初中、一個小學，房屋破舊。從2009年起，他家每年向扶貧互助社借款3000元，用于種植5畝白肋煙產前投入，每年煙葉收入2萬元左右，煙葉銷售后歸還借款。目前，周學春已建100平方米鋼筋混凝土新房，無外債。

（五）以產業發展為支撐，壯大扶貧互助社經濟實力。擦擦坡村扶貧互助社自2008年成立以來，以煙葉產業發展為支撐，鼓勵有勞動力的貧困戶種植煙葉，從扶貧互助社借款用于產前投入，煙葉銷售后歸還借款。累計借款達到49.37萬元，借款回收率100%，收取占用費2.8萬元，無1戶農戶退社，無1筆呆賬發生。因為有產業發展為支撐，保證了扶貧互助社正常運轉，增強了扶貧互助社的經濟實力。像擦擦坡村一樣，按照“因地制宜、一村一品、一品一業”發展模式，紅巖村、店子坪村以發展獼猴桃產業為主，火龍村以發展白柚等精品水果為主，煤炭溝村以發展漆樹、蔬菜為主，產業發展與扶貧互助社運轉相輔相成，互助發展。

三、扶貧互助社存在的問題

一是貧困村村民投入能力差，農戶入社比例偏低。建始縣扶貧互助社采取交納互助金入社的方式，要求只有交納了互助金的村民才能參加扶貧互助社。由于貧困村的經濟發展落后，貧困農戶普遍收入較低，投入能力非常低下。目前14個村加入扶貧互助社的社員占總戶數35%，雖然采取了免交和少交的方式讓貧困戶加入到扶貧互助社，但仍有相當一部分貧困戶不能加入。而為了完成項目主管部門下達的任務，盡快登記注冊，撥回財政扶貧資金，少部分村村干部墊付入社資金占社員入社資金的50%，致使扶貧互助社運行遲緩，運行質量不高。

二是政策宣傳不到位，農戶入社熱情不高。由于扶貧互助社是一個新生事物，雖然反復多次進行了宣傳發動，但是部分村民受多年財政扶貧資金無償投入的影響，存在“等靠要”的思想，對入社使用互助資金興趣不濃，熱情不高，對扶貧互助社能否穩步順利推進仍持懷疑觀望態度。

三是扶貧互助社資金效益發揮有限。大部分社員借款在發展產業方面起到了一定拉動作用，少數社員借款只是臨時解決生產生活之急需，致使資金使用效益不高。

四是缺乏主導產業支撐，資金借出收回難度大。部分貧困村底子薄、基礎差，沒有主導產業作為支撐點，農戶現金收入主要靠外出務工，農戶不需借入資金，同時不以發展產業為目的借款，理事會不敢借，借了以后也難收回。部分貧困戶身殘智殘，靠低保過日子，需要資金，但既沒有發展能力，也沒有償還能力。

五是等額擔保降低回收風險，但資金需求量大的社員被拒之門外。如擦擦坡村有許多煙葉種植大戶，按種植10畝白肋煙計算，前期投入僅肥料投資就在5000元左右，加上晾房建設總需求資金在10000元左右，一次性找到如此大額的等額擔保戶非常困難，無形中為這部分需要資金發展產業的社員提高了借款門檻。

六是運轉經費不足。為保障試點工作的正常開展，2009年縣人民政府專門給試點村各安排了3000元的試點工作經費，保障了試點村扶貧互助社成立之初的正常運轉。但2011年和2013年成立的12個扶貧互助社，目前沒有占用費收入，扶貧互助社正常運轉所需要的辦公經費無法保障。按章程規定，扶貧互助社每月需要定期召開社員大會，辦理借貸業務，在辦理借貸業務的過程中，需多次往返鄉集鎮，這些費用給扶貧互助社運轉造成了很大的經濟壓力。

七是缺乏激勵機制支撐，扶貧互助社難以持續運行和壯大。如2008年成立的楊柳村扶貧互助社，因運行過程中出現問題，目前處于只收不借狀態。2011年和2013年成立的扶貧互助社，有6個村運行狀況一般。主要是理事會、監事會、擔保成員權責利不明確，風險責任意識不強，扶貧互助社章程一直沿用2008年模式，沒有建立激勵淘汰績效考核機制，持續發展壯大難。

八是管理人員業務素質有待進一步提高。調研中發現部分扶貧互助社都出現過回收社員借款未及時到信用社繳款入賬，而直接又借給社員的情況。14個扶貧互助社中，只有5個由財政所專管員或者村級財務會計代理做賬，9個由村主任或者村書記既管錢又管賬，所謂的賬也就是在材料紙或者筆記本上記的流水賬，需要數據還得對照借據一戶戶匯總相加。扶貧互助社涉及千家萬戶的切身利益，政策要求高，群眾期望高，實際操作繁雜，做好這項工作必須具備一定的金融知識和管理能力，同時還要求管理人員為人誠信、公道正派。但從調研情況來看，14個村都缺少這方面的人才，服務水平和管理能力亟待提高。目前扶貧互助社的工作人員屬于義工性質，沒有相應的報酬，一定程度上也影響了開展工作的積極性。

九是基礎管理工作有待進一步規范和加強。全縣14個貧困村扶貧互助社基本上沿用2008年試點時設計的文書、章程及運行模式，隨著農村經濟的發展，已不能滿足形勢發展的需要。如社員證上農戶基本信息不完整，社員證不便于保管;沒有認真執行已經印發的財務和會計核算管理辦法，沒有認真完整填寫扶貧互助社相關表格。各個扶貧互助社財務管理模式不一樣，5個由財政所代理記賬，財務會計核算比較規范，檔案資料比較完整;7個由村書記或者村主任管理，記的流水賬，檔案包包裝，會計掛個名，數字到處查，報表憑估計。

四、加快扶貧互助社發展的幾點建議

（一）以培植壯大村級主導產業為載體，做大做強貧困村扶貧互助社。通過發展培植種植、養殖大戶，帶動村級主導產業的形成，這樣互助資金才能達到“放得出、能回收、貧困農民能致富”的目的，充分放大財政扶貧資金的使用效益。只有產業發展壯大了，社員有了自己的產業，才會積極利用扶貧互助社資金搞好發展，創利增收，從而加快資金的周轉速度，提高資金使用效率。

（二）以農民專業合作組織為平臺，實行貧困村扶貧互助社與其他農民專業合作組織的有效對接。普通參社成員受經濟實力限制，不可能一次性拿出太多資金入社，而專業合作社則可一次性拿出較多的資金入社，這樣也更有利于大多數貧困社員借用資金進行發展，充分體現互助合作功能。

（三）以政府部門引導為契機，廣泛宣傳發動，加強社員的誠信教育。要對社員進行正確引導，多做群眾工作，宣傳教育社員講信譽、守誠信，在社員之間形成良好的信用監督機制。進一步強化等額擔保借款制度，只有入社社員相互約束，都來關注自己的錢，才能有效規避風險，保障互助資金安全，發展壯大扶貧互助社。

（四）以加強管理人員的業務培訓為突破口，提升扶貧互助社民主理財、自我管理的能力。貧困村扶貧互助社作為一個民間組織，又在貧困村，管理人員匱乏，管理人員的業務能力還有待提高，需要政府部門特別是縣扶貧、財政部門對扶貧互助社的管理人員定期進行輔導和集中培訓，主要是金融和會計方面的培訓，使他們熟知互助資金運行、操作程序，提高他們為群眾服務、管好用好互助資金的能力。

（五）以健全制度、創新機制為著力點，促進扶貧互助社持續、良性發展。一是建立扶貧互助社遴選機制，在整村推進貧困村中，選擇地域偏遠、民風淳樸、村領導班子團結、村民和村支兩委班子有強烈意愿的村建立扶貧互助社。對于條件不成熟的村，不考慮建立扶貧互助社。二是創新運行模式，擴大扶貧互助社資金規模。通過增加社員入社資金額度，擴大股本金的規模，提高社員借款額度。實行差別占用費率，即借款大戶實行略高一點的占用費率，貧困戶實行更低的占用費率;或者經過社員大會討論通過，在實行高的占用費率的基礎上，貧困戶的占用費從扶貧互助社收取的占用費中實行補貼，帶動貧困戶發展生產，脫貧致富。三是建立健全內部管理機制，明確理事會、監事會、擔保人的權利和責任，進一步明確職責分工。進一步規范扶貧互助社業務文本，健全信息檔案。四是建立績效評價機制，設置扶貧互助社量化考核指標體系，按年度對其運行情況進行考核評價，引入激勵獎懲機制，與所在鄉鎮扶貧目標責任、扶貧項目資金安排掛鉤。對于運行良好的扶貧互助社給予財政扶貧資金和運轉工作經費獎勵。

（課題組組長：姚代松

課題組成員：何平、王德玉、肖橋、劉開坤、萬海燕）

責任編輯：欣聞