南水北調(diào)丹江口庫區(qū)扶貧攻堅政策調(diào)研報告

南水北調(diào)中線工程，是國家“四縱三橫”水資源配置體系中的一項超大型水利基礎(chǔ)設(shè)施工程，是跨流域的宏偉工程，該工程將解決沿線100多個城市生活和工業(yè)用水，意義重大深遠。但在產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益和社會效益的同時，對南水北調(diào)中線工程的水源地（丹江口庫區(qū)）以及漢江中下游產(chǎn)生了一定影響，需要在相關(guān)政策措施上統(tǒng)籌考慮。通過深入庫區(qū)實地考察和對大量文獻數(shù)據(jù)資料的科學(xué)分析，按照現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策的相關(guān)規(guī)定，本文提出關(guān)于南水北調(diào)丹江口庫區(qū)扶貧攻堅政策的建議。

一、南水北調(diào)丹江口庫區(qū)的概況

南水北調(diào)丹江口庫區(qū)（以下簡稱庫區(qū)）是南水北調(diào)中線工程的核心水源區(qū)，具有典型“老、少、邊、窮”特點。一方面，庫區(qū)大部地處秦巴山區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡，財政十分困難，人口密度151.8 人/平方公里，城鎮(zhèn)化率45%左右，人均生產(chǎn)總值 33000多元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入18000余元，農(nóng)民人均純收入5500多元，各項經(jīng)濟社會發(fā)展指標遠低于全國平均水平，是國家扶貧攻堅的重點地區(qū)。另一方面，庫區(qū)自然景觀獨特，人文底蘊深厚，擁有武當(dāng)山等一批世界級風(fēng)景名勝區(qū);生態(tài)系統(tǒng)獨具特色，擁有保存完好的亞熱帶森林生態(tài)系統(tǒng);工業(yè)基礎(chǔ)較好，旅游業(yè)特色鮮明，基礎(chǔ)設(shè)施初具規(guī)模，具有獨特的優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

二、南水北調(diào)中線工程對丹江口庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的影響

（一）淹沒損失巨大。庫區(qū)淹沒造成房屋損失面積619萬平方米，近6億元以上的公共基礎(chǔ)設(shè)施沒入水底;淹沒工業(yè)企業(yè)200多個，廠區(qū)面積50萬平方米，涉及職工5萬人，年產(chǎn)值損失40億元，年利潤減少4億元;受淹沒影響城鎮(zhèn)13個、縣級城市2個，建制集鎮(zhèn)11個，建成區(qū)影響面積386.7畝。淹沒地區(qū)做出了巨大犧牲，遭受了重大財產(chǎn)損失，減緩了當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化進程。

（二）生態(tài)影響較重。庫區(qū)國土淹沒總面積638平方公里，淹沒37片鄉(xiāng)鎮(zhèn)林地、森林，共淹沒林業(yè)用地13萬畝、耕地22.3萬畝，占庫區(qū)國土淹沒面積的48.4%，淹沒林木蓄積量6萬立方米。庫區(qū)大片國土被淹沒，耕地和森林面積減少，原有的自然生態(tài)環(huán)境改變，生態(tài)平衡狀態(tài)受到一定程度的沖擊，加重了庫區(qū)財政的負擔(dān)，減緩了經(jīng)濟社會發(fā)展的步伐。

（三）遷移人口眾多。南水北調(diào)中線工程移民搬遷是繼三峽工程之后，中國規(guī)模最大的一次水庫移民“大遷徙”。庫區(qū)共遷移人口80.58萬人，一期工程（丹江口水庫區(qū)建設(shè)期間）遷移人口48.9萬人，二期工程（南水北調(diào)中線工程一期建設(shè)期間）遷移人口31.68萬人。內(nèi)安移民采用就地后靠安置的方式，這加劇了庫區(qū)人地矛盾，居民人均資源占有量急劇下降;外遷移民采用省內(nèi)分散安置的方式，多有返鄉(xiāng)、流散等遺留問題。

（四）財政收入減少。南水北調(diào)中線工程造成庫區(qū)財政收入巨大損失，關(guān)停近200家排放不達標企業(yè)，年減少稅收3億元。增加企業(yè)年用電成本3億元，年減少稅收1.26億元。淹沒遷建企業(yè)200家，保守測算2010—2014年遷建期內(nèi)損失稅收80億元。外遷人口減少消費4億元以上，按商場超市平均稅負年損失稅收1000萬元以上。此外，工程建設(shè)期間對淹沒區(qū)耕地占用稅進行劃撥，財政收入的虛增，風(fēng)險加大。

三、南水北調(diào)丹江口庫區(qū)扶貧攻堅的必要性

（一）確保南水北調(diào)中線調(diào)水的需要。要達到“一江清水永續(xù)京津”，唯一的途徑便是修復(fù)庫區(qū)生態(tài)和保護庫區(qū)環(huán)境。當(dāng)前，庫區(qū)實施了森林植被恢復(fù)和水源涵養(yǎng)林建設(shè)項目、丹江口庫區(qū)生物隔離帶項目，資金投入總額為65.41億元，還有10億元的資金缺口需要地方自籌解決。按相關(guān)規(guī)劃，庫區(qū)生態(tài)環(huán)境治理近期投入110.48億元。完善庫區(qū)扶貧攻堅政策，增加財政投入和政策扶持，是確保南水北調(diào)中線調(diào)水的需要。

（二）落實秦巴山區(qū)扶貧規(guī)劃的需要。庫區(qū)位于秦巴山區(qū)腹地，整體經(jīng)濟社會發(fā)展滯后，是扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。按國務(wù)院《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃》，共有6個方面31處涉及庫區(qū)。庫區(qū)地方財政收入少，增長不穩(wěn)定，人均財政收入不足全國的一半，這嚴重制約了財政資金的投放規(guī)模，遲滯了扶貧攻堅的步伐。完善庫區(qū)扶貧攻堅政策，為庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力支持，是落實國家秦巴山片區(qū)扶貧規(guī)劃的需要。

（三）助力中部崛起建成支點的需要。庫區(qū)90%位于湖北省境內(nèi)，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展水平嚴重低于全省平均水平。在“中部崛起”的戰(zhàn)略中，湖北省要提高整體發(fā)展水平，庫區(qū)就必須要更快更好地發(fā)展。然而，庫區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施落后，經(jīng)濟總量偏低，省級財政投入有限。湖北省完善庫區(qū)扶貧攻堅政策，提高庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，是助力中部崛起建成支點的需要。

（四）實現(xiàn)國土主體功能區(qū)劃的需要。在2010年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，庫區(qū)是國家重點生態(tài)功能區(qū)中秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)。庫區(qū)人均可利用土地資源較缺乏，水資源開發(fā)利用率30—50%，生態(tài)重要性較高，生態(tài)脆弱性為中度，人口聚集度較低，交通優(yōu)勢度較低，地均地區(qū)人均生產(chǎn)總值0—250萬元每平方公里，目前開發(fā)強度為1—5%。庫區(qū)生存發(fā)展與生態(tài)保護矛盾突出，完善對庫區(qū)扶貧攻堅政策，特別是加大生態(tài)補償力度，是實現(xiàn)庫區(qū)全國主體功能區(qū)規(guī)劃定位的重要前提。

四、南水北調(diào)丹江口庫區(qū)扶貧攻堅政策的建議

（一）合理確定調(diào)水水價。水價是調(diào)節(jié)供水區(qū)與受水區(qū)利益的重要因素。按照《水利工程供水價格管理辦法》第四條規(guī)定：水利工程供水價格由供水生產(chǎn)成本、費用、利潤和稅金構(gòu)成。在長江水利委員會《南水北調(diào)中線工程可行性研究總報告》中，以地市級行政區(qū)為單元，考慮南水北調(diào)工程的公益性特點，配套工程成本計入水價，按照“誰受益、誰分攤”的原則分攤費用，按兩步制計算基本水價和計量水價，測算的中線工程水價為0.194元/立方米（不含稅0.16元/立方米）。南水北調(diào)中線所調(diào)之水包含了生態(tài)修復(fù)、污水防治、水質(zhì)監(jiān)管等巨大的成本費用，水資源的賤賣是對市場經(jīng)濟價值的背離，與水作為戰(zhàn)略資源的地位和以價格杠桿優(yōu)化資源配置的政策嚴重不符。目前，受水區(qū)沿線認為水價過高，國務(wù)院沒有確定調(diào)水價格，但各地水價聯(lián)動機制已紛紛建立，漲聲一片。因此，建議南水北調(diào)中線工程調(diào)水水價最低定為0.194元每立方米，同時研究建立調(diào)水水價聯(lián)動機制。

（二）合情設(shè)立調(diào)水法人。調(diào)水運營法人的確定是南水北調(diào)中線工程一期調(diào)水運營的先決條件，是解決調(diào)水稅費分配的基本前提。漢江水利水電（集團）有限責(zé)任公司（水利部丹江口水利樞紐管理局）和南水北調(diào)中線水源有限責(zé)任公司都是水利部長江水利委員會的下屬單位，都因南水北調(diào)中線工程而設(shè)立，都在南水北調(diào)中線工程的建設(shè)中承擔(dān)相應(yīng)的管理職能，都有著較為完善的企業(yè)法人組織機構(gòu)和管理人才隊伍。漢江集團和水源公司都在湖北省十堰市注冊，調(diào)水法人注冊在湖北省十堰市有利于地方政府提供公共服務(wù)和依法履行管理職能。因此，建議整合漢江集團和水源公司的機構(gòu)人員，在湖北省十堰市注冊調(diào)水法人。

（三）合法分配調(diào)水稅費。據(jù)測算：南水北調(diào)中線工程一期調(diào)水運營后，年可征稅約7000萬元、水資源費19億元，二期年可征稅約1億元、水資源費26億元。

調(diào)水稅收分配。按國家分稅制對稅收種類的劃分，調(diào)水所產(chǎn)生的稅收屬于地方稅種。依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，調(diào)水運營后所產(chǎn)生的營業(yè)稅及附加、企業(yè)所得稅由調(diào)水法人注冊地湖北省十堰市征收。調(diào)水稅收由湖北省獨享，本不存在法定的分配事由，但淹沒區(qū)內(nèi)湖北、河南兩地都有稅收收入的損失，從平衡兩地利益的角度，調(diào)水稅收分配實有必要。從稅收受益者與稅收來源地相一致的稅收原則和稅收收入損失為基點的公平合理的分配原則，建議按湖北省十堰市和河南省南陽市在南水北調(diào)中線工程中所占淹沒面積的比例（湖北省56.3%，河南省43.7%）來分配。

調(diào)水水資源費分配。三峽電站的水資源費征收主體是由財政部駐湖北省監(jiān)察專員辦事處負責(zé)按月征收，水資源費攤?cè)腚娰M中，由中國長江電力股份有限公司按月繳入湖北專員辦的中央財政匯繳款專戶。三峽電站的水資源費分配標準規(guī)定10%上繳中央國庫，其余90%按比例在湖北省和重慶市之間進行分配，并分別上交兩省市國庫。南水北調(diào)中線工程同三峽工程都是水源區(qū)跨越幾個省市，因此，建議南水北調(diào)中線工程調(diào)水水資源費征收參照三峽電站水資源費征收主體設(shè)置，由財政部駐湖北省專員辦事處負責(zé)按月征收，水資源費攤?cè)胨M，由調(diào)水法人按月繳入湖北專員辦指定的國庫匯繳款專戶。湖北省十堰市是南水北調(diào)中線工程的主庫區(qū)、核心水源區(qū)，且地處秦巴山區(qū)、經(jīng)濟落后、財政困難。鑒于南水北調(diào)中線工程和三峽工程的水資源來源區(qū)跨越兩個省份的相似性，建議南水北調(diào)中線工程調(diào)水水資源費的分配參照中央四部門《通知》另行規(guī)定，水資源費由中央財政分成的10%部分全額返還地方，地方財政分成的90%部分按（湖北省90%、河南省10%）比例分配（以水源區(qū)面積、遷移人口、庫岸線、庫容、匯入水量等比例加權(quán)確定）。

（四）合理設(shè)立專項基金。設(shè)立丹江口庫區(qū)生態(tài)恢復(fù)保護基金。生態(tài)補償是對生態(tài)系統(tǒng)本身恢復(fù)、保護及破壞成本的補償，南水北調(diào)中線工程對庫區(qū)生態(tài)環(huán)境造成嚴重損害，在生態(tài)恢復(fù)、保護上需要巨大投入。我國在排污權(quán)、林權(quán)、水權(quán)等方面已經(jīng)探索建立了市場生態(tài)補償機制，三峽電站從2003—2012年連續(xù)10年從發(fā)電中按0.0045元/度的標準，建立三峽庫區(qū)后期發(fā)展扶持基金，專項用于三峽庫區(qū)及移民地區(qū)。因此，建議參照三峽電站的做法，建立丹江口庫區(qū)生態(tài)恢復(fù)保護基金，自2014年起每年從調(diào)出的每噸水中按0.1元/噸的標準提取，專項用于丹江口庫區(qū)生態(tài)恢復(fù)、保護及破壞成本的補償。

設(shè)立丹江口庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展基金。生態(tài)補償是對保護生態(tài)系統(tǒng)和維持國家生態(tài)功能而放棄經(jīng)濟社會發(fā)展機會所受損失的經(jīng)濟補償。在全國生態(tài)功能區(qū)劃中，庫區(qū)是水源涵養(yǎng)重要區(qū)、秦巴山地水源涵養(yǎng)重要區(qū)和秦嶺落葉闊葉、針闊混交林水源涵養(yǎng)三級功能區(qū)。為保護良好的生態(tài)系統(tǒng)，庫區(qū)犧牲了經(jīng)濟社會的發(fā)展機會。我國已基本建立了生態(tài)補償?shù)膰覚C制，三峽電站自2004—2009年連續(xù)7年從中央財政中每年拿出5億元設(shè)立三峽庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，支持庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。因此，建議參照三峽電站的做法，設(shè)立丹江口庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展基金，自2014—2023年連續(xù)10年由中央財政每年拿出3億元，專項用于庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的產(chǎn)業(yè)扶持及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（五）合力整合扶持政策?，F(xiàn)行的體制下，國務(wù)院及其各部委會在其職權(quán)范圍內(nèi)分別出臺關(guān)于庫區(qū)和秦巴山片區(qū)扶貧攻堅的各類扶持政策。這兩大類扶持政策存在重復(fù)和沖突的現(xiàn)象，使得地方政府對政策的執(zhí)行無所適從，還會造成地方政府多頭申報，造成有限行政資源的浪費。建議在制定關(guān)于庫區(qū)扶貧政策時，著眼于南水北調(diào)和秦巴山片區(qū)扶貧兩大視角，統(tǒng)籌兩個方面來制定針對庫區(qū)的扶持政策，捆綁使用扶持政策相關(guān)的資金，實現(xiàn)扶持政策的綜合效益。

（王華新系原湖北省綜改辦主任、湖北省財政廳副廳長，湖北省預(yù)算與會計研究會會長，馬澤明系原湖北省十堰市財政局副局長）

責(zé)任編輯：洪峰