大別山片區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)的政策建議

六安市位于安徽省西部，大別山北麓，是國(guó)家集中連片扶貧大別山片區(qū)的重要組成部分，國(guó)土面積1.8萬(wàn)平方公里，轄壽縣、霍邱、金寨、霍山、舒城、金安、裕安和葉集改革發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，其中，金寨縣、霍邱縣、壽縣是大別山集中連片特困地區(qū)，舒城縣、裕安區(qū)是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣區(qū)，金安區(qū)是省扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)區(qū)（縣）。近年來(lái)，六安市立足市情，全面落實(shí)各項(xiàng)扶貧措施，因地制宜，整合資源，綜合開(kāi)發(fā)，探索出基本符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的做法和路子，為新時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)工作積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

一、貧困情況

六安市地域廣闊，地形地貌復(fù)雜多樣，境內(nèi)南部為高寒山區(qū)、中部為江淮分水嶺丘崗地區(qū)、北部為沿淮平原地區(qū)。全市貧困狀況呈現(xiàn)以下兩個(gè)特點(diǎn)：一是貧困人口分布廣。全市各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村都有貧困戶(hù)、貧困人口，尤其以深山區(qū)、庫(kù)區(qū)、沿淮行蓄洪區(qū)、易澇易旱的江淮分水嶺地區(qū)最為集中。二是貧困人口比重大。2013年，六安市農(nóng)村貧困人口97.36萬(wàn)人、33.24萬(wàn)戶(hù)，占安徽省貧困人口總數(shù)480萬(wàn)人的20.28%，占全市總?cè)丝诘?3.6%。

二、貧困原因

一是因奉獻(xiàn)致貧。為了根治淮河水患，修建五大水庫(kù)，淹沒(méi)了30萬(wàn)畝良田，庫(kù)區(qū)移民30萬(wàn)人。改革開(kāi)放以來(lái)，作為合肥經(jīng)濟(jì)圈優(yōu)質(zhì)飲用水源供給地，六安市擔(dān)負(fù)著向省城合肥、周邊淮南等城市居民提供生活用水的重任，為了保護(hù)青山綠水，很多地方無(wú)法開(kāi)發(fā)，嚴(yán)重束縛了六安發(fā)展步伐，老區(qū)人民靠山不能吃山、靠水不能吃水，部分家庭徘徊在貧困邊緣。2013年底，庫(kù)區(qū)貧困人口約占全市貧困總?cè)丝?0 %以上。二是因病因殘致貧。“致富十年功，大病一日窮”。 2013年，六安全市因重大疾病或殘疾導(dǎo)致的貧困人口為36.97萬(wàn)人，占全市貧困人口的37.97%。目前，盡管六安市在新型農(nóng)村合作醫(yī)療、扶貧救助等方面做了大量工作，但由于醫(yī)藥費(fèi)用偏高、報(bào)銷(xiāo)比例偏低等因素影響，一旦家庭成員得了大病或者慢性病，極易返貧;如果家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力得了大病，不僅會(huì)背上沉重的醫(yī)療債務(wù)，還會(huì)因喪失勞動(dòng)力而失去經(jīng)濟(jì)來(lái)源，導(dǎo)致一夜返貧。三是因子女上學(xué)致貧。目前非義務(wù)教育階段，學(xué)費(fèi)貴、雜費(fèi)多是普遍現(xiàn)象，無(wú)論是優(yōu)質(zhì)高中還是所有大學(xué)，每年學(xué)費(fèi)少則六七千，多則數(shù)萬(wàn)元，加上生活費(fèi)，供養(yǎng)子女上學(xué)是農(nóng)村一項(xiàng)較大支出。加之農(nóng)村人情往來(lái)費(fèi)用，致使困難家庭不堪重負(fù)。四是因環(huán)境惡劣致貧。有部分群眾居住在高寒山區(qū)、庫(kù)區(qū)，遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，交通閉塞，日常生活用品貴買(mǎi)，自己生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品卻賤賣(mài)，加之資源開(kāi)發(fā)受到限制，生產(chǎn)生活資料短缺，群眾生活比較困難。五是因?yàn)?zāi)致貧。六安地形復(fù)雜，許多地方非澇即旱，加之農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，抗災(zāi)能力差，農(nóng)民種地成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，僅靠種地為生的農(nóng)民，生活難以保障，一旦遭遇大的自然災(zāi)害，即刻返貧。

三、政策建議

大別山區(qū)既是國(guó)家重點(diǎn)扶持的革命老區(qū)之一，也是中部地區(qū)崛起的最大增長(zhǎng)點(diǎn)，落實(shí)大別山片區(qū)扶貧規(guī)劃，加快大別山發(fā)展步伐，實(shí)現(xiàn)與全國(guó)小康同步目標(biāo)，需要從省乃至國(guó)家層面上，出臺(tái)政策，打造平臺(tái)，加大力度，有針對(duì)性地進(jìn)行扶貧。

（一）建立大別山旅游扶貧實(shí)驗(yàn)區(qū)。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《大別山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011—2020年）》指出，“按照區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)、扶貧開(kāi)發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的基本思路，將大別山片區(qū)建設(shè)成為革命老區(qū)加快發(fā)展示范區(qū)、國(guó)家重要糧食和特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移重點(diǎn)區(qū)、紅色旅游勝地和文化休閑旅游目的地。”大別山地區(qū)橫跨鄂豫皖三省，綠色旅游資源獨(dú)特，周邊擁有華東最后一片原始森林天堂寨等5A級(jí)景區(qū)3個(gè);紅色旅游資源豐富，劉鄧大軍曾在這里完成千里躍進(jìn)，實(shí)施戰(zhàn)略進(jìn)攻的壯舉;古色旅游資源厚重，秦、漢、楚、皋陶文化等底蘊(yùn)深厚。充分發(fā)揮大別山紅綠古旅游資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，是落實(shí)片區(qū)扶貧規(guī)劃，解決大別山片區(qū)整體脫貧的重要之策。2012年，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)口支援安徽六安“5+1”項(xiàng)目中的大別山旅游扶貧快速通道目前已基本開(kāi)通，使大別山核心區(qū)基本連為一起。建議國(guó)家將大別山區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃納入國(guó)家層面的總體發(fā)展規(guī)劃，設(shè)立大別山生態(tài)—紅色旅游實(shí)驗(yàn)區(qū)，重點(diǎn)在規(guī)劃、項(xiàng)目、資金和道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面給予政策傾斜，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)方面給予指導(dǎo)和支持。

（二）建立大別山優(yōu)質(zhì)水源保護(hù)區(qū)。大別山區(qū)是華中和長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的重要生態(tài)安全屏障，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美。僅六安大別山區(qū)，就蘊(yùn)藏著豐富優(yōu)質(zhì)的水資源，地表水資源總量為99.9億立方米，滋潤(rùn)著安徽乃至整個(gè)中部地區(qū)，其境內(nèi)佛子嶺、梅山、白蓮崖等六大水庫(kù)的優(yōu)質(zhì)水資源總量達(dá)70.87億立方米，擔(dān)負(fù)著合肥市、淮南市等城市近500萬(wàn)居民的生活飲用水重任。同時(shí)，六安是淮河和巢湖水系最重要水源涵養(yǎng)地和水資源調(diào)蓄池，對(duì)中下游兩岸的防洪、灌溉、城市供水、水質(zhì)改善起著無(wú)可替代的作用。“淠史杭工程”和六大水庫(kù)占據(jù)了淮河流域現(xiàn)有大型水庫(kù)總庫(kù)容的三分之一多，灌區(qū)優(yōu)質(zhì)水源支撐了安徽省四分之一國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水需求，因此在大別山地區(qū)建設(shè)水源保護(hù)區(qū)具有全局性和戰(zhàn)略性意義。建議從國(guó)家層面建立大別山優(yōu)質(zhì)水源保護(hù)區(qū)。首先，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)體系建設(shè)，總結(jié)推廣新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)做法，在進(jìn)一步完善現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定的同時(shí)，提請(qǐng)省級(jí)以上政府或人大制定綜合性法規(guī)或規(guī)范性文件，明確實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償辦法，確定相關(guān)利益主體間的權(quán)利義務(wù)和保障措施。其次，設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，保護(hù)好水源和自然生態(tài)。加大對(duì)大別山區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，把生態(tài)保護(hù)績(jī)效作為中央、省轉(zhuǎn)移支付資金分配的重要指標(biāo)，并對(duì)大別山六安片區(qū)予以重點(diǎn)傾斜。提高生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。參照浙江、江蘇等地做法，將安徽省生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由每年每畝15元提高到每年每畝40～60元，切實(shí)保障綠色發(fā)展和生態(tài)保護(hù)并重。

（三）建立大別山高素質(zhì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)中心。大別山片區(qū)湖北省黃岡市、孝感市，河南省信陽(yáng)市和安徽省六安市都是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)地區(qū)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力資源豐富。以六安市為例，總?cè)丝?16.7萬(wàn)人，勞動(dòng)力資源總數(shù)480.8萬(wàn)人，其中農(nóng)村勞動(dòng)力415.5萬(wàn)人，初中以下243萬(wàn)人，六安每年至少有160萬(wàn)勞動(dòng)力涌入北上廣及江浙一帶務(wù)工經(jīng)商，主要從事城市建設(shè)、傳統(tǒng)加工制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，為當(dāng)?shù)匕l(fā)展作出貢獻(xiàn)。農(nóng)民要想脫貧致富，必須把大量農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出去，大力提高勞動(dòng)力素質(zhì)，提升其實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)能力。而六安市雖擁有1所綜合性本科院校和6所大中專(zhuān)職業(yè)技術(shù)學(xué)校，但是其教育培訓(xùn)規(guī)模、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、管理水平及就業(yè)導(dǎo)向遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)六安本地發(fā)展需求和勞動(dòng)力輸出需要。建議從國(guó)家層面建立大別山高素質(zhì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)中心，整合各類(lèi)教育資源，統(tǒng)籌各類(lèi)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，加大勞動(dòng)力培訓(xùn)專(zhuān)項(xiàng)資金投入和項(xiàng)目建設(shè)，重點(diǎn)扶持職業(yè)教育，加強(qiáng)培育當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的技術(shù)技能人才。加大“雨露計(jì)劃”實(shí)施力度，確保貧困家庭未繼續(xù)升學(xué)的初高中畢業(yè)生能接受適應(yīng)就業(yè)需求的職業(yè)培訓(xùn)。通過(guò)探索發(fā)放 “培訓(xùn)券”等方式，提高培訓(xùn)效果，力爭(zhēng)每個(gè)有條件的貧困農(nóng)戶(hù)掌握1至2項(xiàng)實(shí)用技術(shù)。

（四）建立大別山革命老區(qū)物流集散中心。六安老區(qū)資源豐富，盛產(chǎn)糧、油、棉、茶、羽絨等110多種名特優(yōu)稀農(nóng)副產(chǎn)品和1400余種中藥材。境內(nèi)已探明礦藏30多種，鐵、金、鉛、鋅等儲(chǔ)量甚豐。隨著老區(qū)開(kāi)放度加深，一些農(nóng)副產(chǎn)品需要運(yùn)出，一些生活用品需要運(yùn)進(jìn)，物流吞吐量巨大。近年來(lái)，全市實(shí)現(xiàn)公路貨運(yùn)量2.9億噸，年均增長(zhǎng)率達(dá)45.5%，水路年貨運(yùn)吞吐量400萬(wàn)噸以上。正常年景六安市約有260萬(wàn)噸商品糧需要對(duì)外流通，物流業(yè)市場(chǎng)前景廣闊。六安是國(guó)家級(jí)陸路交通樞紐城市，擁有312、206、105三條國(guó)道，合九、寧西、合武、阜六四條鐵路，已建和在建的滬陜、滬蓉、濟(jì)廣、合淮阜、合界和濟(jì)祁6條高速縱橫全境，位于合肥半小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈、武漢和南京一個(gè)半小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈;境內(nèi)新橋國(guó)際機(jī)場(chǎng)距中心城區(qū)不到1小時(shí)車(chē)程。六安發(fā)展物流業(yè)有基礎(chǔ)、有潛力。目前在六安城區(qū)注冊(cè)登記的運(yùn)輸型物流公司有254家，倉(cāng)儲(chǔ)型物流公司3家，物流業(yè)發(fā)展空間很大。為此，建議國(guó)家在六安市建立大別山革命老區(qū)物流集散中心，在資金、項(xiàng)目、土地、信息等方面給予政策支持和傾斜。建設(shè)公共物流網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)物流企業(yè)資源共享、數(shù)據(jù)共用、信息互通。打好新橋機(jī)場(chǎng)牌，與合肥空港錯(cuò)位發(fā)展。加快基礎(chǔ)設(shè)施和空港國(guó)際物流中心建設(shè)，積極引進(jìn)具有領(lǐng)先地位的物流行業(yè)運(yùn)營(yíng)商;依托新橋產(chǎn)業(yè)園，重點(diǎn)發(fā)展航空產(chǎn)業(yè)、臨空高附加值制造業(yè)、航空物流業(yè)、高端服務(wù)業(yè)，滿(mǎn)足空港新城發(fā)展國(guó)際物流的需求。積極發(fā)展農(nóng)村物流，建立大別山經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)業(yè)物流體系，著力提高大別山區(qū)農(nóng)村物流分散、物流技術(shù)落后、農(nóng)資物流信息化水平低問(wèn)題。

（課題組負(fù)責(zé)人：

宗克炳 "陳傳忠 陳兆清

成 " " " "員：

金茂余 "黃子勝 黃家傳）

責(zé)任編輯：洪峰