光山縣農村小型公益設施管護研究

近年來，國家加大對“三農”的投入，與農民生產生活關系密切的農村道路、文化體育、安全飲水、農村能源、小型生態公益林、小型農田水利設施等農村小型公益設施（以下統稱農村公益設施）得到改觀，為建設美麗鄉村打下堅實的物質基礎。但是農村公益設施建后管護現狀堪憂，如得不到重視，將對提升農村公益設施使用效益、加強農業綜合生產能力、改善農村生產生活條件帶來不利影響。本文從光山縣農村公益設施建設現狀出發，就建立農村公益設施管護機制作一探討。

一、光山縣農村公益設施建設投入情況

光山縣大規模開展農村公益設施建設是從2001年交通部門村村通水泥路開始的，發改（以工代賑）、財政、交通、農業、林業、水利移民、扶貧農開、文化、衛生、教育、體育等部門投入大量資金，全縣農村公益設施逐步改善。特別是2010年以來，以農村公益事業一事一議財政獎補政策實施為標志，光山縣農村公益事業建設出現了前所未有的發展。以2012年為例，光山縣通過上級財政支持、縣鄉財政投入、社會捐資、農民自愿出資和以勞折資的資金達3.07億元，農田水利、農村坑塘、村組道路、村容村貌等得到治理。通過改善農村公益設施，建立了以財政投入、社會參與、農民籌資籌勞的農村公益事業建設投入機制。

二、光山縣農村公益設施建后管護現狀

長期以來，光山縣農村公益設施推行的是“民辦公助”或“公建公管”的管護模式。隨著農村改革的逐步深入和農村公益設施規模的不斷擴大，這種模式造成管護難度越來越大，效果越來越差，與農村經濟發展的要求很不適應。

（一）管護資金基本沒有來源。由于城鄉公益設施后期管護政策差異，政府對農村公益設施沒有安排過多的管護資金。農村稅費改革后，村集體經濟薄弱無法籌措資金，農民集體觀念淡化，對于公益設施管護不管不問，不愿出資，導致農村公益設施后期管護資金投入嚴重不足。同時，項目主管部門重建設、輕管理的現象普遍存在，多數農村公益設施常年帶病運行。

（二）管護責任基本沒有落實。農村公益事業基本是政府主管部門在工程完工后交付當地村組，基層組織或受益農民對公益設施沒有歸屬感，對管護工作根本就不重視。特別是道路、渠道、橋涵等純公益設施，更難以落實具體管護責任人。

（三）管護質量基本得不到保證。對于文化廣場、安全飲水、農村坑塘等可以承包的公益事業，盡管能以承包收入來維護，但承包人通常是只有在農村公益設施受到嚴重損壞或是影響使用時，才出資維修。但因缺乏專業技術人員指導，致使公益設施維修后各項技術指標下降，使公益設施服務年限減少，影響效能發揮。

（四）產權主體基本沒有明確。農村公益設施首先體現的是“公”字，以政府投資為主體的建設模式與以個體家庭承包為主的經營模式形成了一對矛盾。主管部門工程完工移交，只是移交實物，而產權沒有移交或者不能明確國家集體個人的產權比例，使用者和投資人管建職責不清。

三、完善工程建后管護的探討

隨著農村公益設施逐年增多，農村公益設施項目運行管護成為關注的焦點，創新管理體制，改革管護機制，既是解決當前農村公益設施管護中存在問題的迫切要求，也是推動農村公益設施建設健康發展的重要舉措。從公共財政角度出發，應當結合農村實際，在充分調研、認真分析的基礎上，主動順應農村經濟發展的形勢變化，從尊重群眾的創造性、增強群眾的主動性、調動群眾的積極性入手，比照PPP模式（公私合營），采用政府購買服務等方式抓好農村公益設施管護工作。

（一）建立農村公益設施監管機制。政府應出臺農村公益設施投入使用后期管護辦法，明確哪些公益設施管護是政府職責，哪些公益設施管護可以通過市場運作方式解決，哪些公益設施可以通過農民支付費用方式解決管護資金。目前農村公益設施建后管護責任沒有得到落實的原因在于缺少相應的管理辦法，而項目的運行管護只有靠法規約束，才能保證項目的正常運行，相關部門才能對破壞工程設施的行為、對公益設施責任主體監管不力的給予必要的懲處。

（二）區分農村公益設施的性質，采用相應的管護辦法。政府應當界定農村公益設施公益性、準公益性和收益性的界限，財政部門應當依據公益設施不同的性質相應安排管護資金，體現公共財政的職能。對小型純公益性的設施，如道路、橋涵、渠道、小型公益林等，可以通過政府購買服務的方式，由政府招標管理人負責管護，以錢養事，提高管護效益;對小型準公益設施，運用市場經濟的辦法，比照PPP模式，引入社會資金;對有一定經濟收益的如安全飲水、有線電視設施、提水泵站、小型塘堰等進行經營權公開拍賣，由競得者繳納資源使用費后組織經營，管護責任由資源受益人負責。由于農村公益設施大多是政府投資的公有資產，應當推行拍賣管護，做到公開公平公正，保證公有資產不流失。對于跨區受益的公益設施，應當由政府部門組織招標、拍賣或掛牌，確保管護政策統一。對于受益在一個村組內的應由村“兩委”牽頭組織。

（三）建立管護協會，發揮農戶自主自助的作用。協會管護是在沒有財政投入的情況下，農民自我管護的一種方式，主要是對受益面積大、受益農戶相對集中的農村公益設施，在農民自愿出資基礎上，組建農村公益設施管護協會，自我約束、自我服務、自我管理。一是鼓勵會員承包。即由協會負責籌集資金，把某一項公益設施的日常管護面向協會會員發包，由協會會員負責管護，協會考核驗收并支付一定報酬。二是鼓勵義務管護。動員協會會員義務對農村公益設施進行管護。三是鼓勵會員集體管護。發揮協會輿論監督作用，定期召開協會會員會議，鼓勵會員對自己受益的公益設施進行管護。

（四）依據投資比例，確定產權主體。農村公益實施產權歸屬直接關系到項目建后管護能否得到保證。實際工作中，雖然項目建設完工后，由建設單位將項目整體移交給項目地的基層組織，各種管護內容也以書面形式加以明確，但因產權不明確，管護制度僅停留在紙上，致使工程管護得不到有效落實。在產權明晰上，應按照財政資金投入比例，明確產權構成。在產權管理上，屬于國有資產的，由鄉鎮人民政府負責管理;屬于集體資產的，由村委會負責管理;屬于農戶自有資產的，由農戶直接管理;屬于國家集體共有的，政府對管護好的，按以獎代補的方式補助。

（五）建立穩定的財政投入機制。財政投入是保證農村公益設施持續運行的重要保證。一是縣級以上的財政部門應當在年度預算中安排農村公益設施管護預算，作為管護資金的主要來源;二是從當年土地出讓金收益中按一定比例提取農村公益設施維護費，作為管護資金的增量來源;三是從各級財政年度預算超收中專門安排管護資金，用以彌補當年管護資金的不足。同時，建立農村公益設施管護基金，擴大管護資金來源。

（作者單位;河南省光山縣財政局）

責任編輯：洪峰