重新審視事業單位及其社保制度改革

《事業單位人事管理條例》（以下簡稱《條例》）于2014年7月1日頒布實施，引起社會各界、新聞媒體的高度關注，也造成不少誤解。

被誤讀了的事業單位社會保障制度改革

仔細品讀《條例》，這僅僅是一個有關事業單位人事管理的規定，其中涉及社會上關注的社會保障和社會福利改革，提出了“事業單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”。“事業單位工作人員符合國家規定退休條件的，應當退休。”“事業單位享受國家規定的福利待遇”，這里唯一值得解讀的是第一條，就是事業單位及其工作人員依法參加社會保險。這里，從什么時間開始執行，如何實施和如何執行，都沒有具體的說明和規定。單就這些，人們就得出從2014年7月1日開始，事業單位及其工作人員全部實施養老保險制度的結論，未免顯得過于草率。不過，《條例》指明了事業單位社會保障制度改革的方向，就是，事業單位及其工作人員將加入社會保險體制，逐步與企業職工社會保險、居民社會保障制度并軌。與2010年10月全國人大通過的《中華人民共和國社會保險法》中有關“公務員和參照公務員法管理的工作人員養老保險的辦法由國務院規定”，“國有企業、事業單位職工參加基本養老保險前，視同繳納年限期間應當繳納的基本養老保險費用由政府承擔。”《條例》進一步明確了《社會保險法》的基本規定，事業單位及其工作人員參加養老保險。但是，問題并沒有徹底解決。事實上，這僅僅是個規定，并沒有全面實施，僅有個別地區和城市進行了試點，由此絕不能推出2014年7月1日開始實施事業單位社會保險制度的結論。

仔細琢磨，黨的十八屆三中全會決定就明確指出，“推進機關事業單位養老保險制度改革”；2014年的政府工作報告進一步要求，基本完成省市縣政府機構改革，繼續推進事業單位改革。建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，完善與職工養老保險的銜接辦法，改革機關事業單位養老保險制度，鼓勵發展企業年金、職業年金和商業保險。完善失業保險和工傷保險制度。這里值得琢磨的是，《決定》把機關事業單位放在一起，而不是像《社會保險法》中把二者分開來，表明，公務員的養老保險將不會獨立于其他部門之外，單獨設計。而且，政府工作報告把各類保障制度放在一起，更彰顯了國家將進一步推進統一的社會保障制度的決心。當前，進一步推進事業單位養老保險制度改革需要做好以下幾個方面的工作。

事業單位性質和特點再認識

事業單位承擔著公共服務職能，負責維護公共利益，這似乎沒有什么異議。大多數國家或地區也有類似組織，只是名稱叫法不同。相同的是，公共利益總是需要一定的機構去保護。公共利益復雜紛繁，實現公共利益的組織形態也多種多樣，其中，以企業的方式介入公共服務的組織方式也不乏其例，如美國和我國的香港地區，有企業也承擔著公共職能，例如水電、交通、道路等，通常是交給公司經營的，但不完全是競爭性經營，有些采取特許經營。《社會保險法》把國有企業和事業單位放在一起，主要還是考慮了它們都可以承擔公共服務的責任，維護公共利益。如果不是限于長期形成的“事業單位思維”，而是跳出事業單位，從大公共服務的事業分析公共服務供給體系的改革，例如，以公共服務的性質確定機構的組成與運行，而不是僅僅局限于公益與非公益之間，可能問題會簡單一些，關鍵是敢不敢進一步解放思想。

發達國家和地區的經驗表明，在實現公共利益方面，以及提供公共服務，主要依據公共服務的類型確定機構的特點和性質，或者是非營利組織，或者是非競爭性企業。法定機構是工業革命和政府職能演變的結果。早在十六世紀，英國政府通過立法建立類似機構，到20世紀初期，英國政府更是將大量的公共服務授權給一些獨立的機構運作，此后，法定機構逐步擴展到世界其他國家和地區。香港法定機構可以追溯到英國工業革命初期。第二次世界大戰以后，香港居民對于公共服務的需求激增，法定機構在香港應運而生。香港的法定機構是立法機構通過法律認可、專門為處理某些屬于政府職能或與公共利益密切相關問題的機構。每個機構依據專門的法律建立，并按照相關法律履行職責，不能隨意更改，且不以營利為最終目的。大部分法定機構的資金源于政府，部分法定機構可以實現自負盈虧，少數機構，例如證券及期貨事務監察委員會可以實現長期盈余。還有的機構按照商業規則運營，如九廣鐵路公司。部分機構，如香港鐵路有限公司和香港交易及結算所有限公司雖由政府發起成立，但已經上市，政府只能依法持股份分紅，不能以公共利益的名義干預企業運行，所以，也有人認為這類公司不能再視為法定機構。法定機構不以營利為目的，接受政府撥款，自負盈虧。一是接受政府撥款。香港機場管理局的最初資金來自政府366億元港幣注資，后退還66億元港幣，剩余306億元港幣作為政府股份。香港醫院管理局每年接受政府撥款。香港信保局是一家非營利機構，實行自負盈虧，由香港特別行政區政府全資擁有，它所簽發保單數額，全部由政府保證承擔。目前，法定最高負責額為港幣400億元。二是收取一定服務費用。香港職訓局每年學生超過25萬人，其中各類全日制學生約5萬人。職訓局經費部分來自政府撥款，也可以根據政府批準的標準收取一定學費，還可接受捐款。信保局成立之初，政府曾注資2000萬元港幣，2012年信保局退回注資，現在有保費收入2.85億元港幣，保單收入520萬元港幣，投資收入660萬元港幣，或有事項儲備金14.77億元港幣。貿發局1000多位員工每年的推廣活動800余項，經費達28億元港幣。

進一步深化事業單位改革，涉及公共服務體系的改革，恐怕要把事業單位，尤其是從事公益服務類的事業單位與非競爭性的國有企業一道考慮，某種程度上，它們的性質雷同，在國際上都可以劃歸到實現公共利益的機構中去，因為它們承擔維護公共利益，實現公共目標，代替政府履行公共服務職能，只是它們運作的方式和管理模式不同罷了。在這個意義上，事業單位和國有企業采用一樣的社會保障制度模式似乎沒有什么可以爭議的。需要爭議的是，我們自己對于公共利益、公共服務供給方式的認識，以及如何從傳統的計劃思維和思考問題的方式中解脫出來。

機關事業單位不必人為地畫地為牢

在重視公共利益及其分類的基礎上，把事業單位與國有企業的改革一同考量。事業單位與機關一道改革是可行的，不必把二者割裂開來。黨的十八屆三中全會決定和2014年政府工作報告，都明確要求加快機關事業單位的社會保障制度改革。

從國際經驗來看，法定機構與政府都承擔公共使命，運作方式不同。與政府比較，法定機構和政府一樣，也承擔公共使命，提供公共服務。與政府不同的是，法定機構可以更加靈活運用公共資源，有較大彈性吸引各種專業人才，更好地提升服務質量，可以運用較為靈活的資金籌措方法和運營模式實現公共目標。還有，法定機構不具備政府所具有的政策制定職能，在日常運行過程中享有高度的自主權，接受公眾問責，高度透明、公開。

政府可采取多種方式實現公共利益，事業單位也正是在這種意義下設計的。更好地發揮政府的作用，就是要更好地發揮在市場失靈條件下，政府維護公平正義，實現公共利益的作用。維護和實現公共利益，不僅需要政府自己去做，更需要政府通過制度安排，充分調動各方面的積極性和創造性去完成。當前，各地正在積極落實國務院關于政府購買公共服務的意見。政府不僅可以購買社會組織和企業的公共服務，也可以購買機構的公共服務，這里所謂的機構，一般是事業單位。必須進一步加快事業單位的改革，同時，要根據新形勢下的公共需求，建立相應機構，凸現國家和社會重大利益，解決突出矛盾和問題，推動經濟社會持續發展。

政府把本屬自己的責任和職能通過立法的方式交給法定機構去實現，體現了政府由劃槳者到掌舵人的角色轉變。這個轉變中，政府只負責制定政策，規定方向，法定機構則履行職能，執行政策。法定機構會本著自己的使命，在專業化、職業化上下更大功夫，通過內部治理機構的完善，提升服務效率，更好地維護公共利益，解決矛盾和問題。

人們之所以對事業單位社會保障問題關注，還因為我國的社會保險制度碎片化嚴重，存在城鎮職工、城鎮居民和農村養老保險的不同。社會保障內部的各類保險采取的方式不一樣，有積累制的，也是半積累制的，還有其他的形式，積累制與個人的收入有很大的關系，每個人的收入又不盡相同，就自然造成養老金交費和待遇上的差異。一個時期以來，在城鎮職工養老保險實施多年后，機關事業單位的養老險制度改革依然按兵不動，這不免給社會造成一種印象：機關事業單位特殊，甚至會有人認為，個別官員利用手中的公權力延誤改革，或為自己謀利益。加之，這個部門長期在福利工資方面穩定，吸引了大批大學生考公務員，造成千百萬大學生“走獨木橋”的局面。從這個意義上，媒體抓熱點，吸引眼球，也就不足為奇了。

加快機關事業單位的社會保障制度改革，就是對計劃經濟遺留下來的機關事業單位養老金改革。從這個意義上說，養老金的頂層設計就是在進一步完善增量改革的同時，深化存量改革，在改革過程中使二者逐步并軌，最后形成統一的養老金制度。當然，在這個過程中，也要看到公務員和事業單位的養老保險制度改革的復雜性，尤其是公務員，用俄羅斯總統普京的話說，“如果一個人選擇做公務員，他就選擇了這些約束，選擇了公眾監督，選擇了特殊要求，就像世界許多國家一樣。”同時，“建立相應的國家公務人員激勵機制，用浮動工資、道德、物質、業務獎勵等舉措激勵國家公務部門提高業務水平。”繼續探索公務員和事業單位的養老保險改革，努力打破雙軌制，尤其是打破養老保險領域的“官本位”制度，必須改革機關事業單位一直游離于盡繳費義務之外的局面。解決這個問題的基本思路是“老人老辦法，新人新辦法”。事業單位養老金改革一直懸而未決，各地開始試點的公務員聘任制也許會成為一個突破口。要逐步實現企業職工、城鄉居民、機關事業單位逐步參加社會保險，在形成統一的基本社會保障體制基礎上，盡快解決建立公務員職業年金，最終形成基本社會保障制度上的統一，在年金和福利制度上又各具特色的社會保障制度。

（作者：國家行政學院教授）

責任編輯：宋明晏