事業單位“去行政化”改革三役

中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求：“加快事業單位分類改革，加大政府購買公共服務力度，推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化，創造條件，逐步取消學校、科研院所、醫院等單位的行政級別。”明確將事業單位“去行政化”列為加快政府職能轉變、推動社會事業管理創新的改革重點，并對其實施的緊迫性予以了強調。

其實，早在上世紀90年代，“去行政化”就被納入到事業單位體制改革的視野。進入新世紀之后，國家制訂的科技規劃綱要、教育規劃綱要、人才發展規劃綱要等又對此一再強調，但多年來由于我們仍然是在濃厚“官本位”思想影響下去推行“去行政化”，改革的支持動力顯然不足，這項改革幾無實質進展。事業單位“行政化”傾向愈演愈烈，成為當今社會難以治理的一大頑疾。要想深化事業單位“去行政化”改革，不僅需要破除“官本位”思想意識，同時需要對改革實施的路徑作出合理安排，使改革能夠不斷獲得充分的支持動力和體制機制保障。

事業單位“行政化”特征

事業單位是國家為向社會提供普遍需要的公共服務而舉辦的社會組織，與政府部門長期保持著“一體化”的隸屬關系。在計劃經濟體制下，各類事業單位作為國家計劃和政府事業職能的執行機構，其組織目標、工作任務、人員規模、經費投入、崗位設置、人事任免等均由行政主管部門負責，財務制度、人事制度、工資福利制度等也與行政系統基本相同。一方面，政府部門主要通過行政管理系統、采用行政命令和指令性計劃方式來領導、管理、指揮和調控著各自的下屬事業機構；另一方面，各類事業單位則完全依照政府部門的指令和計劃的安排運行，所需各種人力、財力、物力資源概由政府部門提供。正是這種“行政事業一體化”體制衍生出了事業單位的“行政化”特征。這一特征的典型表現可以歸納為事業機構級別化、內設組織科層化和單位管理者官僚化三個方面：

第一，事業機構級別化，即每個事業單位都享有一定的行政級別。行政級別的高低，主要取決于其主管部門的地位。例如，中央部委和省政府舉辦的事業單位通常為廳局級，而地市政府舉辦的則多為縣處級，其余可類推。有些事業單位因其規模較大或作用突顯，可享受再升“半格”的殊榮，從而出現了一些“副局級”、“副處級”、“副科級”的事業機構，所謂“副部級大學”就是由此而來。行政級別，既是事業單位的“官辦”標識，也是政府控制事業機構的得力抓手。尤其是后者，所反映的恰恰是政府與事業單位之間關系的實質。因為事業單位的行政級別首先是其領導干部的級別，政府向事業單位配備相應級別的領導干部則是控制其運行與活動的最直接、最有效的手段。

第二，內設組織科層化，即事業單位的內部組織大都仿照行政部門設置，運營管理則主要依靠行政手段。科層制亦稱官僚制，是近代以來世界各國行政系統普遍采用的一種組織體系和管理方式，其特點是強調縱向控制、專業分工、理性決策、權責一致、依章行事。將這一制度適當引進到事業單位的行政管理之中，以改善和提高其組織效率，破除“大鍋飯”、“鐵飯碗”等陋習積弊，本無爭議。問題是，事業單位中除了行政組織之外，更多的則是從事科研、教學、文化、醫療的學術性組織。這些組織本應按照學術民主和學術自由的原則治理和運營，但現今亦已一概被科層化，成了行政組織的分支與旁系。

第三，單位管理者官僚化，這是事業機構級別化和內設組織科層化的必然結果。既然在事業單位中，行政組織占據主導地位、行政領導均由上級任命產生、行政權力幾乎不受任何制約，那些大大小小的管理者就勢必會沾染上高高在上、獨斷專行、繁文縟節、文過飾非、公文旅行、遇事推諉、墨守成規等官僚主義作風與習氣。而官僚主義的盛行，則讓事業單位由公共服務機構蛻變成了“衙門”。更為嚴重的是，由于行政權力對資源分配的壟斷，行政級別、行政職務便成了判定人們的能力、身份高下的標簽，從而導致了許多學人，包括一些卓有成就的學術骨干對官位、官階、官場的追逐與迷戀。

事業單位“行政化”弊端

進入21世紀之后，隨著國家對社會事業領域的投入大幅增加，特別是在政府主導的各種人才工程、知識創新工程、一流大學建設工程的相繼實施過程中，事業單位的“行政化”趨向愈演愈烈，其負面作用也日益顯著地表現出來。

首先，“行政化”直接影響到了事業單位分類改革的深入推進。2011年3月，《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》的發布，標志著這項醞釀已久、涉及廣泛的重大社會改革已全面啟動。然而，與人們的熱切期望相比，三年來的改革進展卻并不理想。改革只是完成了作為第一環節的“清理規范”，但那些職能過時、重復設置、任務不足的事業機構并未得到徹底清理，相當一部分仍然保留在了事業單位的序列之中；對各級事業單位的分類認定至今尚未完成，缺乏科學、統一、實用的分類標準體系；部分試點單位依照法人治理結構模式建立了理事會、董事會，但卻大都形同虛設，缺乏實效作用；至于與現行體制相“并軌”的社會保障制度、與不同行業特點相適應的收入分配制度、“以示定費”的財政撥款制度等均在探討中；即使一直充當改革“領頭羊”的人事制度改革，也僅在法制化上邁出一步，但在合同用人、公平競爭、績效考核、人員退出、權益保障、人事監督等重要機制的建設上并無多大進展。盡管造成這種“滯脹”局面的因素是十分復雜的，但無疑來自事業單位內外行政力量的干擾與抵抗是最大的阻力，因為從改革的每一次受阻、受挫或變形的背后都能見到“行政化”的印記。

其次，“行政化”直接影響到了各項社會事業的健康發展。如前所述，進入新世紀以來，國家對各項社會事業的發展都給予了傾斜式支持，社會事業領域的面貌發生了重大變化。但在事業興旺繁榮的背后，也隱藏和積聚了一些不健康的因素，其中權力腐敗和學術腐敗是這些因素的集中體現。行政權力倚仗對公共資源的二次分配，利用公共資源進行權錢交易。顯然，只要公共資源的分配繼續由行政部門主導，行政權力在事業單位內部繼續恣意運行，權力腐敗就不可能終止。盡管學術腐敗的主體并不限于領導者和管理者，但在形形色色的學術腐敗案件、尤其是那些內情復雜影響重大的案件中，又總是容易見到權力擁有者的身影。即使在職稱評審、成果鑒定、學科規劃、人才選拔這些本應屬于學術范疇的事項中，也可清晰見到權力介入的印跡。利用行政權力侵占他人學術成果、通過非公平競爭搶占學術資源、雇傭“槍手”編造學術垃圾并以此獲取學術榮譽和學術職銜，是權力擁有者參與學術腐敗的慣常手段。正是由于行政權力的深度參與，才使得學術腐敗成為社會事業領域難以根治的沉疴痼疾，造成學術風氣、學術道德和學術精神的敗壞與淪落。

再次，“行政化”直接影響到了創新型國家建設。建設創新型國家，是黨和國家為全面落實科學發展觀、提高綜合競爭力、實現民族復興大業而提出的一項重大戰略決策。建設創新型國家的關鍵，是培育和保持一支思維活躍、銳意進取、敢想敢干、不懼風險、能打硬仗的高水平科技人才隊伍。事業單位作為各類高層次人才的集聚地，理應為創新型人才的成長營造一種鼓勵探索、寬容失敗、倡導競爭、尊重創造的良好氛圍與環境。然而，在“行政化”愈演愈烈的今天，這一要求卻難以達到。因為“行政化”本質是一種保守的價值取向，并不鼓勵創新，無論人才培養和人才管理，它首先強調的是敬畏權威、中規中矩、對上負責、依章行事。更為嚴重的是，在“行政化”盛行的大環境下，“學而優則仕”的傳統遺風再度興起，“官階”、“官職”成為對學術尖子、學術骨干的獎賞花翎，致使一些卓有成就、前程遠大的學人中道棄學從官，人為造成了科研一線創新人才的流失；在“行政化”盛行的大環境下，學術風氣敗壞、學術道德淪落、學術能力退化、學術生態毀壞，若再任其延續，將影響到創新型國家的建設。

事業單位“去行政化”改革三役

毋庸置疑，推行事業單位去“行政化”改革是一項異常艱巨的任務，其阻力之大、干擾之多、環境之復雜均前所未有，改革的前景委實不容樂觀。當然，也不必過分畏難。十八屆三中全會已將這項改革列為重中之重，并清晰繪就了改革應遵循的路線圖。只要按照三中全會規劃的線路向前推進，改革就一定能夠取得預期成效。要想實現事業單位去“行政化”改革的目標，要打三大戰役。

第一戰役，堅決實行政事分開，破除“行政事業一體化”傳統體制。

政事不分的“一體化”傳統體制催生了事業單位“行政化”趨向，而權責不清、效率低下、人浮于事、資源空耗、衙門習氣等傳統事業單位的諸多弊端也均與這一體制相關。這樣，破除“行政事業一體化”傳統體制、推行政事分開就成了事業單位體制改革的基本目標與主題。然而，盡管人們對政事分開已呼喚多年，簡政放權、人員聘用、差額撥款、法人登記等改革舉措也是圍繞這一目標而制定的，十五大以來的歷次黨代會報告都對政事分開給予了強調，但時至今日，政事不分的“一體化”體制依然盛行，其根基并未發生多大動搖。導致改革陷入困境的主要原因，是長期以來人們未能為政事分開找到一個有效的實現路徑。因為事業單位畢竟是政府舉辦的公共服務機構，且承擔的多是一些基本公共服務職能。這樣，在政府與其解除“一體化”的隸屬關系之后，如何繼續保持其公益屬性，保持政府對其公共服務活動的監督，就需要從制度上作出妥當而有效的安排。

當務之急，是盡快找到一個能夠有效推動政事分開并將改革引向深入的突破點。這一突破點應是通過對“行政”與“事業”兩大部門職責界限的明確劃分，將公共服務舉辦主體和實施主體之間由傳統的隸屬關系改換為一種契約關系。這種契約關系所改變的只是“行政事業一體化”組織體制，并不意味著弱化和放棄政府在公共服務領域中的應盡責任。當然，隨著政事分開的推行，政府責任的實現形式將由行政干預為主轉換為監督評價為主。

大量實踐已經證明，以契約關系改變“行政事業一體化”組織體制關鍵之舉，是對事業單位行政首長實行公開選聘。現行事業單位的行政首長都是由政府直接任命的，他們只是作為政府代表、并按照政府指令在事業單位中履行管理職責，其本身就是“行政事業一體化”的直接體現。顯然，要想破除“行政事業一體化”的傳統體制，必須改變這種舊的人事任用方式，由公開選聘取代直接委任。因為在公開選聘制下，政府與受聘人之間是一種平等的人事主體關系，雙方的權力責任通過聘用合同來確立，兩者之間是一種規范的契約關系。更為重要的是，由公開選聘而產生的事業單位行政首長，已無必要賦予其特定的行政級別，從而剝掉了事業單位“行政化”的標簽。當然，僅僅取消行政級別，遠未達到去“行政化”的目標，但它畢竟邁出了關鍵一步。近年來隨著干部人事制度改革的深入，一些部門和地區相繼面向社會乃至全球招聘科研院所、高等學校、醫療機構的行政首長并大多獲得成功。可以說，全面推行事業單位行政首長公開選聘制的條件已經基本成熟。

第二戰役，建立健全事業法人治理結構，形成對行政權力的有效制約。

盡管政事分開可有效阻斷行政部門對社會事業機構的不當干預，但它所解決的只是外部“行政化”問題，并不能完全革除事業單位內部的“行政化”弊端。在計劃體制下產生的事業單位，本身就是按照科層制組織模式建立的一種準行政機構，而在其運營管理中行政權力一直占據支配地位，幾乎不受任何力量制約。“行政強勢”在事業單位內部已經固化，要想將其打破并祛除，只能寄望于事業單位內部法人治理結構的建立與健全。

事業單位法人治理結構的建立與健全的核心作用，是可以厘清事業單位內部學術權力與行政權力之間的界限。事業單位是各類高層次人才的集聚地，是實施“科教興國”的主戰場。其承擔的各項社會功能，無論人才培養、科學研究還是文化傳承、健康服務，都是一種高度專業化、知識化、技術化的學術活動，應按照學術發展的要求進行規劃與管理。這樣，就應通過《章程》的制定，將資源分配、人才選拔、成果評價、學術糾紛仲裁等專屬“學術”的權力明確配置于學術委員會、專家委員會等學術機構之中，確保這些機構以學者為主體組成，確立學術權力在社會事業管理中的主體地位。當然，學術機構也應注重自身建設，規范運行程序，樹立學術自由和學術民主原則，健全自律機制，實行信息公開，切實維護學術競爭的公平與公正。與此同時，還應將“越位”多年的行政權力收入“籠”中，令其回歸本位，加大對其活動方式的約束，規范其行使程序，對其活動范圍作出明確的界定。既然事業單位行政部門的基本職責被定位于“服務”，就應將其活動限定于“服務”的范圍之中。政策指導、組織協調、資源供應、后勤保障是“服務”的基本內容，而功能完備、安全高效、程序規范、文明熱情則是對“服務”的基本要求。只有讓“行政”與“學術”兩大權力各就各位并形成制約，才能推動各項社會事業健康發展。

第三戰役，規范事業單位編制管理，壓縮行政權力的活動空間。

編制管理是國家對公共組織進行職能分配和規模調控的基本手段。為與事業單位分類改革相配合，國家應通過對各類事業單位的編制標準的重新修訂，加強對事業單位人員結構、內設機構和領導職數的有效約束。首先，應對其行政人員所占比例給以明確限定。行政人員所占比例過高，管理部門冗員充斥、人浮于事，是事業單位“行政化”的一個典型表現。實際上，國外公共事業機構中行政職員所占比例通常僅為15%～20%，最高也不過四分之一，而我國事業單位中的同類人員卻大都超過三分之一。顯然，行政人員所占比例存有相當的壓縮空間。因此，應在新的編制標準中明確畫出紅線。其次，應對內設管理機構的數量給以明確限定。機構林立、權力交叉、職責不明，同樣是事業單位“行政化”弊端的典型表現。事業單位的內設機構，大多是為與政府部門上下“對口”而設立的。隨著政府職能的轉換和政事分開的實行，管理機構上下“對口”已無必要，理應按照精簡、統一、效能原則進行整合。再次，加大事業單位后勤社會化改革的推進力度。傳統事業單位的一個基本特點是單位辦社會，實行大而全、小而全的封閉式后勤管理模式，一些事業單位，擁有食堂、商店、幼兒園、物業保潔、水電供應等生活服務機構和福利設施。這既造成了有限社會事業資源的大量浪費，也助長了行政人員數量的不斷膨脹，使后勤部門成了掩藏行政冗員、擴充行政職能的“大后方”。因此，應盡快壓縮后勤編制，通過政府購買服務，引進市場競爭機制，實現后勤服務社會化。

（作者：北京師范大學中國社會管理研究院教授）

責任編輯：杜梅萍