疏解過度集聚的中心城功能探究

據北京市政協2013年的一項調研表明，北京中心城以全市8.3%的國土面積，聚集了全市60%以上的人口和78%的GDP。金融業、商務服務業、信息服務業等城市高端功能正繼續呈現向中心城聚集的態勢。

2005年初，《北京城市總體規劃（2004—2020年）》基于中心城功能過度集聚的判斷，提出中心城調整優化和加快新城建設的目標和對策。經過9年的城市發展與建設，中心城人口和功能集聚的態勢沒有減緩，反而由于城市職住分離加劇而使交通擁堵更加嚴重，城市功能的運行受到嚴重影響，因此有必要對中心城發展的思路與政策進行探討和研究。

中心城功能集聚的特征

北京中心城即規劃市區，是全國政治、文化中心和重要經濟功能集中的地區，包括六個城區的大部分和昌平部分地區，屬于首都功能核心區和城市功能擴展區。中心城面積1085平方公里，由舊城、中心地區、邊緣集團和綠化隔離地區四部分組成。

中心城市職能主要集中在四環以內。北京中心城市職能均是以國家政治中心和文化中心為核心功能，由核心功能分化、衍生，或者以核心功能的支撐條件為平臺生長起來的功能。其中，國際交往中心從屬于政治中心；教育科研中心是從文化中心衍生出來的；交通中心、信息中心、經濟和金融管理中心、科技研發和高新技術制造中心、醫療衛生服務中心、區域批發貿易中心等都支撐首都政治中心、文化中心功能。這些中心城市職能主要集中在四環以內，不但過度集聚，而且區域重疊，效率不高。

四環內呈現“四高”特征。北京的教育、醫療衛生、文化、體育、公共交通等優質公共資源在中心城高度聚集，與隨之而來的高密度居住人口、高密度就業人口、高密度建筑形態，形成“四高”特征。四環以內人口密度已達2.23萬人/平方公里。北京就業中心區的兩個密度峰值在CBD和金融街附近，連續的密度區在海淀中關村、上地；就業次中心主要集中在三環路和四環路沿線的城市商業區和科技園區。北京市區二環到四環內的居住、就業和公共服務功能的集聚是通過高密度的高層建筑來支撐的。

職住分離與南北失衡嚴重。中心城人口呈現“中心城就業+郊區居住”的職住分離特征。四環以內的北城和東部地區，是城市商業、商務、科研功能集中的地區，是城市就業集中地，居住用地嚴重不足。四環以外如南城以居住為主就業功能不足，導致向北部和中心地區的通勤人流過大。對接就業中心，昌平、通州、房山、大興等區縣被動承接了居住功能。2005至2012年數據顯示，全市每增加一個就業人口，對應增加2.67個常住人口。就業人口多增長在城區，而居住人口更多新增在郊區。

低端商業形態擠占空間資源。北京依托種類齊全、規模龐大的批發市場體系，發展成為北方批發中心。該中心的進貨渠道來自全國各地，購買對象輻射到北方各個城市和鄉村，一些農貿和建材市場已經不僅是為北京市城市運行服務的，還成為全國性商品集散地。特別是服裝、小商品、電子、美容美發用品批發市場，全國知名。市場從業人員以外地個體戶為主。

向心交通模式強化了中心性。首都功能核心區是全市公交和地鐵線網最密集、連通地區最遠、最便捷的中心地。交通樞紐設施仍設在二環及三環附近，四環以外次干道和支路系統沒有建成。商業設施依托交通樞紐和主干道設置，從而使交通流集中在二環到四環內的主干道上，加劇交通擁堵。同時，北京一直是我國的公路、鐵路和航空樞紐，是連接我國東北、西北和中原及東部沿近海地區的必經之地。

中心城功能集聚的原因

2005年以后，北京市按照城市總體規劃確定的政策方向，開展了功能提升和空間布局的戰略性調整。總體規劃確定的這些政策有的執行較好，但效果適得其反，有的完全擱置了，使問題更趨嚴重。

提升核心功能的政策執行順利但加劇功能集聚。市級層面的經濟功能區展開了空間競賽，西城金融街西擴、朝陽CBD東擴，中關村科學院地區大規模改擴建。首鋼、垡頭等工業用地疏解后被更高密度的樓宇經濟所替代，酒仙橋、天橋演藝區規劃獲批，服務功能和就業人口再次被新經濟功能吸引過來。各類功能區已批用地面積達幾十平方公里，在中心城產業升級、功能演替中，復制高地價——高容積率——高密度商業樓宇——各類經濟要素填充的模式。提升城市核心競爭力政策的結果是加劇中心城功能集中和職住分離。

控制建設規模發展新城的政策實施效果尚不理想。城市建設的重點依舊在中心城的城市功能拓展區。重點新城核心區啟動緩慢，仍缺乏國家級和城市級功能進入，難以疏解中心城的國家級、城市級的部分功能。未來科技城和新航城有望在未來起到疏解作用，但需要10至20年的時間承載新的功能。我們在新城主要投放住宅用地，沒有疏解中心城就業、就醫、就學功能，反而帶來了大量務工人員從事建筑業、服務業、建材家居業，于是出現了中心城上班族到新城居住，新城就業外來人口在城鄉結合部居住的現象。

行政、科研、醫療部門外移政策基本擱置。中央和北京市行政機關外遷的規劃策略完全擱置，而且沒有制定鼓勵相關醫療、科研功能遷出的具體政策。僅有部分科研型企業（冶金部設計院、市政設計院）自發遷出，但對騰退后設施用地沒有管理，導致人口更加密集。已經外遷的高校，如在良鄉和昌平建設的大學城，仍存在占地規模過大、基礎設施和公共服務跟不上、與新城城市功能結合不好等問題。

認識誤區

目前中心城功能集聚的原因，表面上是上述政策設計或執行的問題，實際上大部分則是由于存在以下認識誤區而導致的結果。

認為單純通過部分工業和教育科研部門外遷就可以實現功能疏解。以往的實踐表明，這些部門外遷的結果，是如果沒有相應的制度安排，則有可能騰出土地建設更加高密度的居住區、商務區等，加劇擁擠。上個世紀九十年代原東郊工業區改成CBD和高密度居住區，人口比過去高過數倍；海淀中關村一帶多座大學外遷到良鄉和沙河，但中關村反而發展為高密度的商務區，帶來了西三環和四環、北三環和四環的通勤人口涌向中關村；原北京鋼鐵設計研究總院從白廣路遷往亦莊，大院里的職工部分遷往亦莊居住，把住房出租后，居住人口更多更雜，原有辦公樓改成寫字樓和商鋪，人口更加密集，且區域人口很快低端化。

認為發展現代服務業能替代低端生活服務業。大力發展現代服務業需要進一步擴大金融街、中關村、CBD的商務用地面積，新建更多商務樓宇。三大功能區的擴展必然帶來人口的快速增長而在其外圍形成大規模的居住區。研究世界城市的著名學者薩森早在上個世紀八十年代，就根據對紐約曼哈頓地區的觀察指出：“位于社會結構頂層的廣大專職階層人員，其消費模式依賴于非正規勞動力，如家政服務、兒童保姆、飯店或酒吧、保安、個人服務。”這種“高端”經濟與“低端”經濟、精英與貧民、本地人與外來人口的依存關系總是相伴而生，而后者的數量有可能比前者要大得多。

認為平房區居住人口外遷可以降低人口密度。常住人口是居住人口，可以看作夜間人口。日間人口由就業人口和上學、就醫、辦事、旅游、交通中轉等人口組成，也可稱作功能性人口。北京市核心功能區常住人口216萬人，而功能性人口超過270萬，就業、上學和就醫人口總數超過了常住人口總數。這種只疏解人而不疏解功能的方式不宜采取。

認為新城能吸納中心城功能而不會增加外來人口。新城的發展還未達到疏解中心城人口功能的階段，特別是新城的功能至今不夠明確，目前的快速發展無法實現有效疏解，反而會成為新的外來人口的主要聚集區。在中心城人口呈現“中心城就業+郊區居住”趨勢的同時，新城人口則呈現“外地人就業+中心城人口居住”的趨勢，導致城市職住不均衡狀況加劇。

從向心集聚走向有序分工

北京中心城功能過度集中，是中心地區建設規模控制的頂層制度缺失造成的。城市公共資源，特別是基礎設施和公共服務設施具有強烈的外部性，由于國家政治中心位于城市中心，中心地區是公共資源最優越的地區，這使得中心城集聚效應從市中心向外呈現梯度紅利。要遏制向心集聚追逐利益趨勢，需要頂層制度設計。

中心城功能疏解的總體思路是，從向心集聚走向有序分工：圍繞用地政策和產業政策這兩個核心，減少就業人口數量、提高居住人口素質，控制建設規模、提高發展質量，完善城市功能、提高運行能力；促進城市功能拓展區功能專業化、多中心化，加強其經濟管理、國際貿易、知識創新和公共活動中心的功能，完善社區公共服務功能；促進城市邊緣集團功能特色化，加強其居住服務、公共活動、產業配套功能。

完善城市規劃布局。中心城規劃布局要從中心地區——外圍模式，轉向中心地區——片區模式，按照新模式組織公共交通。在中心地區外圍，設立幾大片區，按照片區設置市級公共服務中心。同時實現區域功能對接，促進區域職住平衡，完善區域交通網絡，建設區域活動中心。功能擴展區與新城功能對接，促進海淀和昌平、朝陽和通州、西城與豐臺的區域功能對接，特別是邊緣集團與新城發展功能對接。對于城市發展新區的新城功能，促進其綜合化、特色化。推進小城鎮功能特色產業+居住功能的有機組合。

完善發展城市管理制度。依法建立發展管理制度，促進發展方式的轉型。制定“中心城發展管理法”，明確城市總體規劃和控制性詳細規劃中的建設用地和建筑規模總量指標、城市建設區邊界，發展區及其發展時序，將其立法并公布。建立不同區域的建設規模總量控制和動態平衡制度，積極促進樓宇更新建設。如目前中心城區的房地產不具有相應的流動性，如破敗的舊城平房不能交易，使得希望進入舊城平房區的藝術界、知識界商業人士無法進入，從而不能優化人口、更新建筑。破舊的商業樓宇不能滿足公司租賃高端寫字樓的需求，產權擁有者無力改造樓宇，只能出租給攤販形成高密度的市場。醫院、各類單位使用劃撥土地從事經營活動，也不需要交納相應的稅費，因此不斷擴張經營活動，吸納更多就業人口。我們應按照規劃確定建設規模總量，鼓勵拆舊建新，或者功能置換，或者改造利用，或者增加公益性設施，禁止建設規模的凈增長。建立舊城改造與邊緣集團建設對接制度。將舊城平房更新、人口疏散與邊緣集團開發、住房建設結合起來，對舊城房屋進行政府征收和集中安置，實現歷史文化名城保護與城鄉結合部開發、綠化隔離地區建設的雙贏。建立以業養文，即主導產業發展助推文化和環境建設制度。確定各區主導產業的稅收收入用于文化設施和環境治理的比例，特別是明確舊城金融業、商務、旅游業、批發零售業的稅收比例，用于歷史建設保護、文化交往設施建設、環境建設。

完善城市土地用途管制制度。在發達國家，控制性詳細規劃規定土地用途，作為建設項目規劃審批的依據，而且嚴格規范建筑和設施內的經營活動。在建筑使用過程中，通過工商企業注冊、經營地的管制、房地產和經營性的稅收，來控制和調節城市功能，避免過度集聚、功能相互沖突等問題。我國土地用途管制制度缺失，控制性詳細規劃不僅沒有成為法律，權威性不夠，而且沒有與工商和房地產稅收管理掛鉤，大量的設施建成后改變用途。我們應按照分區、分類、分級的原則，制定適合北京發展的土地用途分類標準，特別是明確細化各級城市中心的土地用途。明確土地用途管理中，發改委、規劃、土地、建設、工商、稅收等各部門的職責，完善變更用途的管理制度，特別是制定違法變更土地用途的監督、查處制度。禁止未經審批將行政劃撥用地用于經營用途，居住設施用于商業用途，商場用于市場等變更用途行為。

改革城市公共空間開發制度。改變長期以來城市公共空間由建設項目分散建設，公共設施沿著交通干道建設的開發方式，形成功能分區明確的城市功能組織方式。學習香港經驗，對地區級和社區的商業和服務中心空間進行城市交通、土地、功能整合設計和整體開發，配置廣場、綠地、劇院、圖書館等公共服務設施，明確經營性設施的類型，鼓勵咖啡館、書店等交往性設施進入，并對公共交通、慢行交通、停車設施進行整體設計。

完善城市社區服務設施建設管理制度。我國自上個世紀八十年代中期實施居住區公共服務設施配套制度。居住區按照一定比例建設了部分配套公共服務設施，其中中小學、郵局、派出所等設施交給了主管部門，其他大部分設施是以會所形式存在，原所有權為開發商，可以經營轉讓。配套設施中包括了菜市場、文化體育設施等微利服務設施。但是，因這些設施沒有建立相關的經營和管理制度，因而并沒有按照配套設施指標規定的用途進行經營，政府還不得不為菜市場等設施另外找地。借鑒上海或香港經驗，或改革投資建設方式，或明確居住區配套設施的經營范圍和建筑使用用途，對于未按指定用途進行經營的設施，政府有權按照竣工時的市場價格進行回購。新建居住區配套設施，其中微利性設施，探索應由政府按照經濟適用住房價格回購，用于菜市場、圖書館、幼兒園等設施使用。

完善產業退出制度。針對外來人口就業量大、增長快的行業，特別是與首都功能相悖和實際需求關聯度低的行業，建立產業退出制度。一般可替代的經營性產業（業態），按照該地區該行業（或業態）的上一年度人均稅收（含地稅或國稅收入）情況，與人均公共服務支出情況進行比較，如果前者低于后者，則可確定為清退產業。對二環以內小商品批發市場進行調查和清理，制定政策推行統一收銀的賣場制度，限定時間清退市場業態。近期應該按照消防等安全管理、商標管理、稅收管理等有關規定，打擊假冒偽劣商品，對經營環境、經營行為、經營商品進行整治規范。研究探索采取相關手段提高個體戶的經營成本，如禁止現金交易，改進收稅方式等，促使個體經營戶自動退出市場。制定核心區、中心地區等不同地區的產業準入目錄，探索制定對目錄外產業實行高稅收的法規。探索中心地區低端低效產業退出的政策手段，制定功能和產業替代指南，避免低端產業和人口填充，避免設施重建增加建筑總量。提高對生活服務業的重視程度，加大對生活服務業扶持力度，改變目前生活服務業散、小、低、差的狀況，提高其組合化程度和產業發展水平。

（作者：首都經濟貿易大學教授）

責任編輯：杜梅萍