北京社區(qū)復合治理的創(chuàng)新實踐

經(jīng)過20多年的發(fā)展，北京社區(qū)服務進入了一個新的階段，從單一的政府管理向多元的社區(qū)治理轉變。在這個過程中，北京正在形成一套比較有特色的社區(qū)治理模式，即“社區(qū)復合治理”模式。這個模式有“四位一體”的主體基礎，即社區(qū)黨組織核心作用、社會組織壯大及參與、社區(qū)居委會自治能力提高與發(fā)展、社區(qū)服務站規(guī)范建設與應用、社區(qū)居民參與。

當前，社區(qū)復合治理不能單純依靠現(xiàn)有的單個治理機制，而必須充分發(fā)揮上述四個主體的作用，建立新的治理機制，實現(xiàn)公共服務責任共擔和共存的秩序。從社區(qū)發(fā)展的實踐看，在單位的社會性功能向社會外移而留出空間之后，加強水平責任的社區(qū)治理機制建設是關鍵。在社區(qū)治理機制創(chuàng)新上，目前主要有黨社共治、政社共治、居民共治和多元共治四種。

“三位一體”黨社共治

社區(qū)是黨的工作的一個重要領域。在歷史上，黨和社區(qū)的關系經(jīng)歷了黨社不分、黨社分開、黨社融合共治三個發(fā)展階段。北京東城區(qū)南池子社區(qū)形成“三位一體、會站共建、五部聯(lián)動”工作機制，為黨社共治提供了一個典型案例。

在街道和社區(qū)黨委的領導下，南池子社區(qū)選舉產(chǎn)生了居民代表會議、居民代表常務會和社區(qū)居委會。社區(qū)黨組織是領導層，社區(qū)居民代表大會是決策層，社區(qū)居民代表常務會是議事和監(jiān)督層，社區(qū)居委會是執(zhí)行層，這四層組織各負其責，相互配合，形成“四層聯(lián)動”社區(qū)自治結構。

無論是社區(qū)黨委還是居委會，都要承擔大量的服務工作。為此，社區(qū)建立社區(qū)服務站，作為政府下設的公共服務平臺。社區(qū)服務站主要負責協(xié)助街道業(yè)務部門下沉到社區(qū)進行社會管理和公共服務，為居民提供便利服務、傾聽居民意見、反映利益訴求。這樣，社區(qū)的日常管理和服務形成了社區(qū)黨委、居委會和服務站“三位一體、會站共建”的社區(qū)復合治理機制。

在人員配置上，社區(qū)黨委、居委會和服務站也是融合共治型的。社區(qū)黨委設書記1人，專職副書記1人。社區(qū)居委會設主任1人，副主任2人，委員7人，其中，主任由書記兼任，常務副主任兼任社區(qū)服務站站長；社區(qū)服務站由3名專職工作人員、3名協(xié)管員和1名文教助理組成。在職責分工上，它注重的是各組織垂直責任與相互間水平責任共擔，社區(qū)黨委具體承擔社區(qū)黨建、精神文明等工作；居委會設立6大委員會，負責處理社區(qū)共建和協(xié)調發(fā)展等方面的工作；社區(qū)服務站主要承擔為居民提供具體的便利服務等10項工作。

這種社區(qū)黨委、居委會和服務站“三位一體”的人員結構，不僅是負責人交叉任職，而且所有工作人員都既有分工又有協(xié)作。在功能設置上，它強調“會站共建”，即社區(qū)黨委、居委會與服務站進行功能整合，互為補充。同時，社區(qū)成立治安民調及環(huán)境物業(yè)、福利服務及計生衛(wèi)生、文體科普及共建協(xié)調、黨建聯(lián)誼及自治參與、信息文檔及財務后勤等五個聯(lián)合工作部，由居委會中持證的社區(qū)專職工作者和服務站專職工作者擔任各工作部的主管，實施部門主管負責制。并且，將服務站助理（原有的協(xié)管職責不變）加入到五個聯(lián)合工作部中，每個助理負責一個工作部的案頭工作，同樣是交叉任職。這樣一來，社區(qū)居委會的工作就與服務站的功能進行了有機結合，社區(qū)專職工作者也可以騰出更多的時間去思考問題、分片包戶、組織活動、開展服務。“五部聯(lián)動”通過整合社區(qū)服務站，落實分片包戶責任制和民情日記工作法，架起政府行政管理與社區(qū)服務的橋梁和紐帶，居民反映的急、難、熱點問題也能夠快速反饋。

在社區(qū)的基層平臺上，不管是政府的公共服務還是社區(qū)的公共事務，都可以發(fā)揮各主體之間的分工與合作。它不同于政府部門之間的分工，而更多的是資源整合。當然，隨著社區(qū)發(fā)展，隨著社區(qū)資源整合的日益增強，黨組織將日益成為社區(qū)資源整合的核心主體，進而在社區(qū)發(fā)展中發(fā)揮核心作用。

“四維聯(lián)運”政社共治

在“社區(qū)復合治理”模式中，政府與社會在公共責任、公共服務上的分擔與融合是北京社區(qū)治理的一個特點。北京西城區(qū)德勝街道辦事處公共服務大廳為我們提供了有益啟示。

德勝街道公共服務大廳的定位是面向地區(qū)單位、居民的綜合服務窗口，主要承擔地區(qū)政務事項辦理、居民事務受理、公益性法律服務等職責。這在不知不覺中使得社區(qū)服務站與公共服務大廳融通匯合，社區(qū)服務站的服務項目進入公共服務大廳，統(tǒng)一部署、統(tǒng)一實施。再加上，公共服務大廳聯(lián)網(wǎng)受理項目、街道和社區(qū)居委會互動，社會管理與公共服務就形成了聯(lián)動機制，公共服務進社區(qū)也具有了有效銜接機制，政府與社區(qū)共治也探索出一個新機制。

在具體運行上，政社共治新機制首先以項目為核心實現(xiàn)對接。根據(jù)街道工委、辦事處的職能定位，按照“大科制”理念，街道將原有的20個部門整合為“七部二室一廳”，黨群工作部等“七部”和街道辦公室等“ 二室”是“一廳”（公共服務大廳）的后臺支撐。在公共服務大廳，街道辦事處設立了20個對外服務窗口，通過街道內部信息平臺與后臺科室形成聯(lián)動態(tài)勢，實現(xiàn)“一窗式辦理、多窗口服務”，所有即辦事項立即辦結、代辦事項全程代理，極大地方便居民和轄區(qū)單位。

其次，用信息化管理實現(xiàn)聯(lián)動。德勝街道辦事處通過互聯(lián)網(wǎng)設立全程辦事網(wǎng)上服務大廳，通過區(qū)政府網(wǎng)站向轄區(qū)居民公開所有辦理事項。并且，把這些事項按“黨群事務、城市管理、殘疾幫扶、民愿受理”等不同類型分為八大類，逐項詳細說明流程并附相關表格以供下載，使居民足不出戶便可完成政務信息咨詢、表格填報等前期工作。信息化管理打通了街道辦事處與社區(qū)服務站、區(qū)委辦局辦公系統(tǒng)的業(yè)務聯(lián)系，構建起區(qū)—街—居三級立體服務體系，實現(xiàn)了事項審批的全程網(wǎng)絡流轉，將咨詢、開具證明、材料報送、審核、批復、領取事項結果等若干個環(huán)節(jié)數(shù)次來訪簡化為居民一次來訪即可辦結，大大提高了辦事效率和數(shù)據(jù)的使用效率，在方便群眾辦事的同時，及時反饋了社區(qū)服務站的信息，為各級領導決策提供更加全面、準確的依據(jù)。

再次，打破資源壁壘實現(xiàn)支撐連接。街道從工作實際出發(fā)，開發(fā)專門的辦公軟件，通過電子郵件、通知通告、論壇等方式及時交流內部信息，建立良好的協(xié)調工作環(huán)境，實現(xiàn)窗口受理、全程代辦、內部流轉及統(tǒng)計分析、資料存檔、績效考核等工作過程的全面電子化。公共服務大廳與各部室建立緊密的工作聯(lián)系，實現(xiàn)實時聯(lián)動，及時辦理相關業(yè)務，提高了辦事效率、簡化了辦事流程環(huán)節(jié)。公共服務大廳自正式投入使用以來，共接待來人來電咨詢等約65143人次，辦理各種服務事項52170件，群眾滿意率達到100%。

最后，加強培訓實現(xiàn)服務全面對接。街道每年都組織社區(qū)工作者進行相關的培訓，對相關的業(yè)務流程、操作規(guī)范、技術標準進行培訓，使居委會在第一時間完成自己權限范圍內的相關業(yè)務。

“齊心協(xié)力”居民共治

這里所說的居民共治，是指社區(qū)居民通過一定的途徑和方式實現(xiàn)對社區(qū)的自我管理、自我教育、自我服務和自我監(jiān)督。居民共治也就是社區(qū)居民自治。社區(qū)居民共治是社區(qū)發(fā)展的需求，是社區(qū)建設的重要組成部分。它的基礎源于社區(qū)居民自身的參與和組織力量的整合，它的實現(xiàn)源于社區(qū)居民每一個人的責任和社區(qū)居民相互間的公共責任。

北新橋街道16個社區(qū)普遍建立了居民代表會議→居民常務會→居委會→分片主任→巷長→樓長→院長→志愿者→家庭的居民自治組織網(wǎng)絡體系。居民既可以按自治組織體系反映看法，也可以直接在相關會議上直接提出意見。社區(qū)重大問題的決策、管理嚴格按民主程序辦事，重大事項提交居民常務會議或居民代表會議通過。社區(qū)居委會的計劃生育、低保救助、住房保障、社區(qū)公益金使用等涉及居民切身利益的事項都要定期向居民公示。社區(qū)主任每年至少兩次向社區(qū)居民代表述職，匯報自己在組織居民開展社區(qū)民主自治的工作，群眾座談會對社區(qū)主任給予稱職或不稱職的定性測評。

南池子社區(qū)是城中心的老小區(qū)。老舊小區(qū)和平房大院的管理一直是社區(qū)建設的難題。針對老舊小區(qū)和平房大院基礎設施差、缺少管理主體、物業(yè)服務缺位的現(xiàn)實問題，社區(qū)一方面加大投入，改善基礎設施和環(huán)境；另一方面，動員居民依法成立自治組織，實行民主管理、自我服務。社區(qū)成立了小區(qū)業(yè)主大會、自管會、車管會等社區(qū)民間組織。它們在居委會的監(jiān)督指導下，管理院內的共有財產(chǎn)和公共事務，充分發(fā)揮自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的職能，有效地促進了鄰里和諧和維護了院內的公共秩序和安全。

“因需利導”多元共治

近年來，北京社區(qū)社會組織的培育和發(fā)展取得了長足的進步。它們作為社區(qū)發(fā)展和社區(qū)治理的支撐力量，參與到社區(qū)建設中，成為社區(qū)治理不可或缺的重要主體。

景山街道辦事處按照自愿參與、互幫互助、互惠互利、依法管理的原則，根據(jù)居民的共同需求、共同愛好、共同利益，相繼成立了51個社區(qū)社會組織，其中自治管理類17個、服務類14個、興趣類20個。這些組織都相應地制訂了自己的章程和制度，規(guī)范了社區(qū)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的程序。同時，它們注重發(fā)揮老干部、老知識分子、民間藝人的作用，成立以社區(qū)歷史、文化、藝術、和諧社區(qū)發(fā)展等為主要研究內容的研究會，借助學校或科研、企事業(yè)單位的條件，定期召開報告會和研討會，建設學習型組織、學習型社區(qū)，讓更多的居民了解社區(qū)的歷史和現(xiàn)狀，熱愛自己的社區(qū)，關心社區(qū)的發(fā)展，充分發(fā)揮社區(qū)居民作為社區(qū)建設和管理的主體作用。此外，社區(qū)社會組織還嘗試承接社區(qū)安全穩(wěn)定、法律誠信、社區(qū)文化、扶貧幫困等工作，實行項目管理，“費隨事轉”。 2008年6月，5 位退休的社區(qū)主任成立了社區(qū)“仁和堂”民間調解委員會，協(xié)助社區(qū)居委會接待居民民事調解，定期入戶宣傳法律法規(guī)。“仁和堂”成立5個月，就調解各類民事糾紛26起，被調解的居民很滿意，得到了社區(qū)居民的認可。

鐘鼓社區(qū)是典型的老舊平房區(qū)，街巷窄小、人員稠密，居民生活水平普遍偏低，鄰里矛盾糾紛成為社區(qū)治理的突出問題。但是，社區(qū)居民中有一些老黨員、老廠長、老居委會主任。他們德高望重、熱心公益，愿意組織起來為社區(qū)居民化解矛盾、調解糾紛。于是，街道工委和社區(qū)黨委積極扶植，探索出一條符合群眾需求、切合群眾利益、群眾更愿意接受的調解方式，成立“家和萬事興”群眾調解之家。調解之家從最初的8人發(fā)展到21人，成為社區(qū)民事調解的主要力量，取得了很好的效果。

（作者：北京市社會科學院研究員）

責任編輯：葉再春