社會新政：從管理到治理

黨的十八屆三中全會就全面深化改革的總目標提出了非常引人注目的新表述，即“推進國家治理體系和治理能力現代化”。在此目標之下，社會改革領域提出“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義”，“加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”。

可見，黨的十八屆三中全會在執政理念上呈現從“管理”到“治理”的重要轉型。回顧黨的十八大以來中央新一屆領導集體在社會領域的新動向，可以看到社會體制改革的步伐越來越密集，并逐漸呈現出社會組織、社會服務、社會治理三大領域齊頭并進的宏觀框架，我們可將這一改革趨勢總結為“社會新政”。

社會新政的醞釀與形成

“社會新政”并非坐而論道、平地而起，而是新一屆中央領導集體基于對我國經濟社會發展階段和現實需求的判斷所作出的回應，也是基于上一屆領導集體在這一領域早期探索的實踐經驗。2007年，黨的十七大首次將社會建設納入政治、經濟、文化、社會“四位一體”的總體布局，從民生的角度提出“更加注重社會建設，著力保障和改善民生，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會”。2011年年初，中央領導集體因應日益復雜的社會矛盾，又主要從秩序角度提出加強社會建設、創新社會管理，加快形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。在這一段時期內，我們見證了各地在社會服務、社會管理各領域百花齊放的創新探索。這些豐富的實踐探索逐步匯聚成社會領域宏觀變遷的推動力量，進入頂層設計視野，并逐步走上我國深化改革的舞臺中央。

黨的十八大可以被認為是“社會新政”開始醞釀的起點。報告關于社會建設的表述首次提出“加快推進社會體制改革”，為“社會新政”的展開定下了基調。同樣，首次提出的“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”，確立了社會組織在治理體系中的主體地位，并與現在“國家治理體系和治理能力”的“現代化”相呼應。同時，在“加強和創新社會管理”部分中提出“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”，更是充分體現了多元社會主體參與治理的思路。

隨后，中央和國務院自2013年年初推進的一系列方案和部署勾勒了“社會新政”的逐步啟動過程。兩會期間人大通過的《關于國務院機構改革和政府職能轉變的方案》以及隨后國務院辦公廳《關于實施國務院機構改革和職能轉變方案任務分工的通知》再次凸顯和實踐了向市場放權、向社會放權的宏觀思路。新的方案緊緊圍繞政府與市場、社會關系問題，專門強調“改革社會組織管理制度”，圍繞建立現代社會組織體制的要求，降低社會組織登記門檻，逐步推進行業協會商會與行政機關脫鉤，并重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。9月末，國務院又發出《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，是推進社會組織等社會力量在公共服務領域參與的具體舉措。

十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，可以說為社會領域改革確立了宏觀指引方向，標志著“社會新政”將在頂層設計的支撐下由點到面全面啟動。從《社會團體條例》、《基金會條例》等法規的修訂到《社會服務機構條例》、《慈善法》等新法的立法進程，再到社會組織管理體制改革、政府購買服務、轉移政府職能、創新治理體制等新的政策動向都顯示“社會新政”已經全面展開。

社會新政的內涵：三大戰略

結合我國國家治理體系的現實和社會新政的醞釀過程，“社會新政”在內容上應包括社會組織體制改革、社會服務體制改革、社會治理體制改革這相互關聯的三大戰略，并將于未來一段時期內逐步呈現。

第一戰略：社會組織體制改革。社會組織體制改革的目的是建構“政社分開、職責明確、依法自治”的現代社會組織體制，把“組織”還給社會。建構現代社會組織體制要處理三個層面的關系，作出三方面的努力：

第一個層面是處理政府與社會組織的關系，建構現代的社會組織管理體制、合作體制和培育體制。社會組織管理體制改革的方向是從入口監管向過程監管、從組織監管向行為監管、從行政預防向依法追懲轉變，打破“雙重管理體制”，降低登記門檻，形成“統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管”的社會組織管理格局。在政社分開的前提下，政社合作體制建構的內容包括政社邊界的界定、政府職能的轉移以及政府購買社會組織服務、社會協同治理等關系的建立等。建構社會組織培育體制則是在初期社會組織發育不足、尚無能力承接政府轉移出來的職能、不能充分發揮自治功能的背景下，充分發揮政府引導、培育作用而作出的安排，包括落實或確認社會組織培育的主體，建立政府投入、社會化參與的社會組織孵化平臺，出臺各類社會組織扶持政策等。

第二個層面是處理社會組織與社會及社會組織之間的關系，建構起社會組織的社會問責體系、自律體系和相互支持的社會組織內生發展體系或生態系統。從政府角度，需要協助建立起完善的公益組織信息披露、公益責任追究、公益權利救濟等制度，并重點培育社會組織生態體系中的樞紐型、支持型組織，引導社會資源和權力在社會組織生態系統內部的合理流動和運行。

第三個層面是處理好社會組織的內部關系，引導或幫助社會組織提升能力、建立起合理的內部治理結構、形成良好的公益文化。法律在尊重社會組織多樣性的同時，應對具有廣泛社會影響的社會組織在治理結構方面有基本要求，同時政府在促進社會組織的能力建設、營造良好的社會組織文化方面發揮引導作用。

現代社會組織體制的建構需要分兩大階段來分步驟實施，第一階段由政府主導，是一個政府自上而下主動退出、讓渡空間、營造良好的社會組織發育環境的過程。這一階段已經啟動，2013年3月國務院辦公廳《關于實施國務院機構改革和職能轉變方案任務分工的通知》設定了到2017年基本形成現代社會組織體制的目標，同時就逐步推進行業協會商會與行政機關脫鉤、修訂出臺三大社會組織管理條例、四類社會組織實行民政部門直接登記、推進政府購買社會力量服務等內容提出了近期任務的時間表。第二階段則應是一個由社會主導、自下而上的過程，強調社會組織的獨立性、社會性、自主性以及社會組織生態系統的形成，這一過程需要更加漫長的時間和足夠的耐心。

第二戰略：社會服務體制改革。社會服務體制改革的目的是改革現行事業單位體制，建構主體多元、機制靈活、廣覆蓋、多層次的現代社會服務體制，把“服務”還給社會。社會服務體制改革與政府機構職能轉變和社會組織的興起高度關聯，但作為當前我國社會服務主要載體的事業單位是改革的關鍵點和難點。中共中央、國務院已于2011年出臺《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，著手推進事業單位相關改革，現在則需要在社會體制改革的整個思路下重新梳理事業單位的改革思維。

事業單位體制改革和現代社會服務體制的建構包括兩個方面重要內容：

一是調整政府、事業單位及其他社會服務主體間關系。首先對事業單位實行“增量改革”、不擴大現有規模、新的社會服務事項不新增事業單位，為其他社會服務主體的發展讓渡空間。其次對事業單位逐步進行“存量改革”，主要是政事分開、管辦分離，通過健全事業單位法人治理結構、改革人事制度、收入分配制度等方式落實事業單位法人自主權，理順政府與事業單位關系。最終要達成的狀態應是逐步消除事業單位在資質認定、職業資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務等方面的特權，使包括民辦非營利社會服務機構在內的各類服務主體一視同仁、公平競爭。

二是建立來源豐富、公平高效的社會服務資源供給體系。首先應強化政府公共服務職能，調整政府支出結構，增大對社會服務的財政支持力度，建構長效的財政支持體系，并建立政府購買服務、政府資助、財政補貼等多元化的支持機制、模式。其次為公益慈善事業創造良好的法制環境，促進社會資源的積累和在社會服務領域的流通。再次，促成專業化的社會服務評估、監督體系，保障效率并為社會服務提供者創造良好的競爭環境。

第三戰略：社會治理體制改革。社會治理體制改革的目標是改革人民團體體制，建構代表群眾、意見通暢、反應敏捷、源頭化解的現代社會治理體制，把“治理”還給社會。各級工、青、婦等人民群眾團體應該真正起到代表群眾、聯系群眾的作用，促進社會關系協調和社會矛盾化解，最終做到群眾有問題、有意見不是去找政府，而是愿意通過人民團體來表達和解決。

人民團體體制是從戰爭年代開始，黨和政府進行社會動員、密切聯系和管理群眾的一種基本體制。通過工會、共青團、婦聯、工商聯、科協、文聯等20多個系統、各級700多萬家人民團體，黨和政府有效地保持了與各類人民群眾的聯系，進行了全面、有效的社會動員、整合和意識形態建構。然而隨著時代的變遷，在原有功能和定位不能及時調整的情況下，人民團體的整合與治理功能逐漸失靈。在全能型政府以及管控思維的延續下，黨和政府又建立了一套自上而下的維穩體制，力圖把所有社會成員的行為納入政府控制范圍內。事實上，這種體制的成本很高，并且已經不適應當下的社會發展格局。在新的秩序理念下，應變維穩、管控、管理為治理，充分發揮社會的自治功能，將治理還給社會。從這一理念出發，需要對已有的人民團體體制進行改革，使其適應社會發展，在黨和政府與人民群眾之間發揮意見整合與雙向表達的功能。

建構現代社會治理體制最終需要普遍和多樣化的結社使包括人民團體在內的各類社團及其生態體系成為社會治理主體，發揮意見表達、利益協調、矛盾化解的功能。人民團體體制改革及相應現代社會治理體制的建構是社會體制改革的重要內容，同時也已經涉足政治體制改革。這一領域的改革更需要巨大的勇氣和創新精神，相應這一領域的前進也許是漸進式政治體制改革過程中一個很好的突破口。

（作者單位：清華大學公共管理學院）

責任編輯：宋明晏