立法會(huì)應(yīng)強(qiáng)化對(duì)施政報(bào)告的辯論功能

澳門特區(qū)第五屆立法會(huì)産生並開始運(yùn)作後，注重發(fā)揮立法會(huì)的監(jiān)督職能，其中的一項(xiàng)新措施是在對(duì)政府施政報(bào)告進(jìn)行辯論時(shí)增加追問補(bǔ)答環(huán)節(jié)。澳門回歸以來，基本法所確立的行政主導(dǎo)政治體制確實(shí)發(fā)揮了制度體制功效，使得特區(qū)政府能較靈活地制定符合社會(huì)發(fā)展及社情民意的政策，並及時(shí)糾正在施政中可能出現(xiàn)的缺陷與不足，從而提高施政效率。也正因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)享有較大的權(quán)力，基本法要求在體制上必須完善各種監(jiān)督制衡機(jī)制，立法機(jī)關(guān)對(duì)行政的監(jiān)督便是其中的一種重要監(jiān)督機(jī)制。為體現(xiàn)立法對(duì)行政的監(jiān)督，《澳門基本法》第71條規(guī)定的立法會(huì)行使的職權(quán)中，便包括了聽取行政長官的施政報(bào)告並進(jìn)行辯論。為充分發(fā)揮立法會(huì)的監(jiān)督作用，建立一個(gè)良性互動(dòng)的行政立法關(guān)係，立法會(huì)仍應(yīng)探索如何更好強(qiáng)化立法會(huì)對(duì)施政報(bào)告的辯論功能。

立法會(huì)對(duì)施政報(bào)告進(jìn)行

辯論的制度設(shè)計(jì)旨在

發(fā)揮立法監(jiān)督職能

根據(jù)《澳門基本法》的規(guī)定，立法會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)具有監(jiān)督職能，這種職能除了體現(xiàn)在立法會(huì)議員的質(zhì)詢權(quán)外，還體現(xiàn)在對(duì)施政報(bào)告進(jìn)行辯論等方面。

行政長官依照《澳門基本法》的規(guī)定要定期向立法會(huì)作新的一個(gè)財(cái)政年度施政報(bào)告。施政報(bào)告體現(xiàn)了特區(qū)政府在新的財(cái)政年度裏施政的理念，同時(shí)，施政報(bào)告也會(huì)提出政府施政的目標(biāo)和相關(guān)的具體措施。所有這些都不僅直接事關(guān)特區(qū)政府各部門的工作安排，同時(shí)與澳門居民的切身利益密切相關(guān)，因而行政長官每年所作的施政報(bào)告都受到澳門社會(huì)各界的普遍關(guān)注。基本法規(guī)定行政長官要定期向立法會(huì)作施政報(bào)告，並由立法會(huì)進(jìn)行辯論，目的就在於發(fā)揮立法會(huì)的立法監(jiān)督職能。

立法會(huì)就行政長官的施政報(bào)告進(jìn)行辯論的制度設(shè)計(jì)，既體現(xiàn)了特區(qū)政府向立法會(huì)負(fù)責(zé)的一面，又彰顯了立法對(duì)行政依法進(jìn)行監(jiān)督的要求。在澳門特別行政區(qū)的政治體制構(gòu)架中，特區(qū)政府向立法會(huì)負(fù)責(zé)與立法對(duì)行政依法進(jìn)行監(jiān)督是有機(jī)聯(lián)繫在一起的。根據(jù)《澳門基本法》第65條的規(guī)定，特區(qū)政府向立法會(huì)負(fù)責(zé)是有特定範(fàn)圍的，那就是特區(qū)政府在以下三個(gè)方面向立法會(huì)負(fù)責(zé)：執(zhí)行立法會(huì)通過的法律；定期向立法會(huì)作施政報(bào)告；答覆立法會(huì)議員的質(zhì)詢。其中，行政長官定期向立法會(huì)作施政報(bào)告無疑反映了政府向立法會(huì)負(fù)責(zé)並接受立法會(huì)監(jiān)督的要求。但是，如果僅僅停留於此，特區(qū)政府向立法會(huì)負(fù)責(zé)所要達(dá)到的目的以及立法對(duì)行政的監(jiān)督效果仍然會(huì)相對(duì)有限，因?yàn)檎土⒎〞?huì)雙方還需要圍繞施政報(bào)告的內(nèi)容産生互動(dòng)，這種互動(dòng)的有效形式就是辯論。

行政長官的施政報(bào)告雖然建基於政府所作的調(diào)查和研判之上，但它要獲得全社會(huì)成員的普遍一致肯定顯然不現(xiàn)實(shí)，也做不到，因?yàn)檎莆盏馁Y源相對(duì)有限而居民的利益訴求則是多元化的，政府唯有根據(jù)問題的輕重緩急來安排施政，對(duì)有關(guān)的安排有的居民可能贊成，有的居民則不怎麼贊成甚至反對(duì)，這在民主社會(huì)是非常普遍和正常的現(xiàn)象。由於立法會(huì)議員大多數(shù)是通過選舉産生的，代表著不同界別的利益訴求，對(duì)於行政長官的施政報(bào)告，議員們會(huì)基於自己的界別利益及本人的判斷來提出意見，對(duì)施政報(bào)告的內(nèi)容進(jìn)行評(píng)判，發(fā)表意見，甚至可以要求政府的相關(guān)工作人員進(jìn)行解釋和說明。不僅有的議員的取態(tài)和政府立場可能不同，就是議員間的取態(tài)也會(huì)有所不同。各種不同的意見在立法會(huì)內(nèi)通過全體大會(huì)的形式進(jìn)行辯論，相信有助於雙方或多方之間形成共識(shí)。通過辯論，政府可以將自己施政的理念及計(jì)劃、措施很好地向議員們推介，議員們則從多方面提出自己的意見和建議。對(duì)於議員們的意見和建議，政府方面認(rèn)為合理的，當(dāng)然要聽，並要吸收到自己的施政中去。政府方面認(rèn)為不合理或不合制度的，也要盡力說明解釋。通過多次甚至反復(fù)的碰撞，雙方或多方之間總會(huì)找到共同點(diǎn)，進(jìn)而尋求到解決問題的方法。通過這樣的辯論過程，既可實(shí)現(xiàn)政府向立法會(huì)負(fù)責(zé)的目的，又可達(dá)至立法對(duì)行政的依法監(jiān)督。因此，對(duì)行政長官的施政報(bào)告進(jìn)行辯論是必不可少的，而且辯論得越充分，越有利於立法與行政既相互配合又相互制衡關(guān)係的良性健康發(fā)展。

12月20日，行政長官、特區(qū)主要官員、中央駐澳官員、解放軍駐澳部隊(duì)軍官及各界人士出席慶祝澳門特別區(qū)成立十四周年升旗儀式。

對(duì)行政長官的施政報(bào)告進(jìn)行辯論是必不可少的，而且辯論得越充分，越有利於立法與行政既相互配合又相互制衡關(guān)係的良性健康發(fā)展。

立法會(huì)對(duì)施政報(bào)告

進(jìn)行辯論的功能有待強(qiáng)化

《澳門基本法》雖賦予了立法會(huì)就行政長官的施政報(bào)告進(jìn)行辯論的職權(quán)，但在實(shí)踐中，立法會(huì)行使上述辯論職權(quán)時(shí)仍面臨一些困境，這集中體現(xiàn)為官員針對(duì)立法會(huì)議員就施政報(bào)告的提問缺少直面交鋒。

辯論一詞，按照《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，其意指：“彼此用一定的理由來作說明自己對(duì)事物或問題的見解，揭露對(duì)方的矛盾，以便最後得到正確的認(rèn)識(shí)或共同的意見。”其中，“揭露對(duì)方的矛盾”指的就是辯論的雙方要有交鋒，否則就不是辯論了，而是簡單的“情況說明”了。實(shí)際上，在立法會(huì)就施政報(bào)告的辯論中，議員們就報(bào)告中一些內(nèi)容提出的問題還是比較尖銳的，對(duì)此，出席辯論會(huì)的政府官員都有趕考的壓力。對(duì)於議員們提出的問題，出席的官員如果覺得有道理，自然不存在反駁；如果覺得政府的做法或設(shè)想沒有問題，那就要據(jù)理力爭，針鋒相對(duì)。這好比在法庭上進(jìn)行辯論一樣，你不同意對(duì)方的觀點(diǎn)，當(dāng)然要拿事實(shí)與理據(jù)進(jìn)行反駁。對(duì)於政府官員的說法，立法會(huì)議員不認(rèn)同的話，同樣可以反駁。這些看似對(duì)立的交鋒，並不是要達(dá)到使什麼人難堪的效果，關(guān)鍵是要把爭辯的問題搞清楚，進(jìn)而達(dá)到最後得到正確的認(rèn)識(shí)或者共同的意見。當(dāng)然，如果出席辯論會(huì)的官員不熟悉自身執(zhí)行政策的情況，不能很好地回答立法會(huì)議員的問題，那自然會(huì)出現(xiàn)比較尷尬的情形。這是官員自身的原因所致，並非是辯論制度本身必然導(dǎo)致的。

通常情況下，政府提出的施政報(bào)告是經(jīng)過多次調(diào)研和諮詢社會(huì)意見後形成的，加上政府各部門的官員對(duì)本身領(lǐng)域的工作又較熟悉，因此，對(duì)立法會(huì)議員就施政報(bào)告提出的問題，通常情況下，相關(guān)的政府官員應(yīng)該不難加以解答，甚至還可借辯論的機(jī)會(huì)很好地推介政府的意圖。當(dāng)然，囿於各自認(rèn)識(shí)不同的原因，加之澳門又是一個(gè)利益多元的社會(huì)，政府的施政安排不可能使人人都滿意，立法會(huì)議員就施政報(bào)告提出的一些意見並不一定就妥當(dāng)，大家只要本著解決問題的態(tài)度，認(rèn)真傾聽對(duì)方的意見，加之適度的辯論，就一定能形成共識(shí)。因此，政府官員不要怕交鋒，就施政的安排，官員有官員的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該注意充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)。不少官員面對(duì)立法會(huì)議員的提問不敢交鋒，有的可能是不太熟悉業(yè)務(wù)，有的可能是怕得罪人。這樣一來，辯論會(huì)上，政府官員和立法會(huì)議員有時(shí)會(huì)雖有互動(dòng)但力度不足，雖有接觸但難有交集，形式多於實(shí)質(zhì)。人們看到的情景更多的是“你問你的，我說我的”，辯論的味兒沒有了，法律設(shè)計(jì)辯論制度的效果也因此大打折扣。

特區(qū)第五屆立法會(huì)組成後，針對(duì)過往就施政報(bào)告的辯論未能更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，今年的施政報(bào)告辯論在方式上作了調(diào)整，即增加追問補(bǔ)答環(huán)節(jié)。按以往施政方針辯論慣例，議員要在開始鬥快撳掣排發(fā)問順序，先撳先問，第一輪每人發(fā)問十分鍾。五名議員問完後，由司長或其他官員一次過回答，答畢另五名議員再問，如此類推。過去不少議員抱怨這種安排徒有辯論之名，無辯論之實(shí)，屢有官員“遊花園”、答非所問或選擇性回應(yīng)。今年增加追問補(bǔ)答環(huán)節(jié)後，議員仍舊要撳掣決定第一輪發(fā)問次序，五名議員為一組，但每人發(fā)言時(shí)間由十分鍾減至八分鍾，五人發(fā)言後便由官員作答，限時(shí)二十分鍾。若發(fā)問議員未滿意官員回應(yīng)，各可有兩分鍾追問，官員則共有十分鍾補(bǔ)答時(shí)間，如此類推。待第一輪議員全部問完，可開始第二輪發(fā)問，但要重新?lián)宄付ù涡颉Ｓ伸蹲h員提問和官員回應(yīng)的總時(shí)間變化不大，因此，施政報(bào)告的辯論雖增加了追問補(bǔ)答環(huán)節(jié)，銷添了一點(diǎn)辯論味，但要更好發(fā)揮立法會(huì)對(duì)施政報(bào)告的辯論功能，還值得繼續(xù)探索其他好辦法。

立法會(huì)辯論施政報(bào)告的

制度完善

針對(duì)立法會(huì)行使辯論職權(quán)存在的問題，有必要修訂立法會(huì)的《議事規(guī)則》，以充分發(fā)揮立法會(huì)辯論的功能，強(qiáng)化辯論制度的功效。具體來說，可從以下幾個(gè)方面來完善立法會(huì)辯論施政報(bào)告的制度：

一是賦予主持會(huì)議的立法會(huì)主席或副主席相應(yīng)權(quán)限。現(xiàn)行《議事規(guī)則》雖就立法會(huì)辯論施政報(bào)告的程序作了規(guī)定，但辯論的職能未能充分體現(xiàn)出來。尤其是關(guān)於施政報(bào)告的辯論程序的規(guī)定，過於簡單，僅就一個(gè)條文。由於規(guī)則過於簡略，導(dǎo)致實(shí)踐中辯論的功能發(fā)揮受到限制。目前，立法會(huì)就施政報(bào)告進(jìn)行辯論時(shí)，就是因?yàn)槿鄙僖环N機(jī)制來約束發(fā)言的內(nèi)容，導(dǎo)致出現(xiàn)“你有你講，我有我說”的現(xiàn)象，辯論的味兒看不到，這與設(shè)立辯論制度的宗旨不相吻合。鑒此，有必要通過修訂《議事規(guī)則》，強(qiáng)化辯論的職能。可考慮賦予主持立法會(huì)全體會(huì)議的立法會(huì)主席或副主席以相應(yīng)權(quán)限，引導(dǎo)發(fā)言人圍繞辯論的主題來進(jìn)行。如果發(fā)言人的發(fā)言內(nèi)容偏離辯論主題，或者回避辯論主題，主持會(huì)議的主席有權(quán)作出提示；如果發(fā)言人仍不糾正，主持人可中止發(fā)言人的發(fā)言，並可要求其回到辯論的主題上來。

具體來說，辯論施政報(bào)告時(shí)，出席辯論會(huì)的政府官員對(duì)於立法會(huì)議員的提問應(yīng)直接明確作出回答和解釋，不能迴避，也不能避重就輕，或轉(zhuǎn)移視線，否則，主持人有權(quán)作出提示並要求發(fā)言人糾正。如果賦予主持會(huì)議的立法會(huì)主席或副主席上述相應(yīng)的權(quán)限，便能及時(shí)改變發(fā)言人沒有針對(duì)性的自說自話的局面，發(fā)言人發(fā)言時(shí)也會(huì)有所顧忌，這非常有利於營造一種辯論的氛圍。

二是賦予立法會(huì)有權(quán)限要求相關(guān)政府官員須出席立法會(huì)的辯論會(huì)議。《澳門基本法》規(guī)定立法會(huì)享有辯論的職權(quán)，意在發(fā)揮立法對(duì)行政的監(jiān)督作用，特別是立法會(huì)就行政長官施政報(bào)告所進(jìn)行的辯論，其監(jiān)督的意旨十分明顯。議員們通過對(duì)施政報(bào)告進(jìn)行辯論，以便讓不夠完善的政策加以完善，不太符合實(shí)際情況的政策得到修改。經(jīng)過修改、補(bǔ)充、完善，使得政府的政策能貼近區(qū)情民意，進(jìn)而有利於社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。鑒此，立法會(huì)辯論施政報(bào)告內(nèi)容時(shí)，負(fù)責(zé)有關(guān)工作範(fàn)疇的政府官員有責(zé)任依時(shí)出席，包括司長、局長等。因?yàn)樗鹃L、局長既負(fù)有協(xié)助政府制定政策的責(zé)任，同時(shí)又負(fù)有執(zhí)行政府政策的責(zé)任，由他們出席辯論會(huì)並回答議員的問題是非常適宜的。司長、局長不能隨意找其他人替代其出席辯論，否則，就施政報(bào)告進(jìn)行辯論的目的和效果就難以達(dá)到。雖然目前立法會(huì)辯論施政報(bào)告時(shí)，司長及相關(guān)的局長均會(huì)出席，但仍有必要從制度上加以規(guī)定，使得司長及相關(guān)局長出席施政報(bào)告辯論會(huì)作為其應(yīng)盡的一項(xiàng)責(zé)任。將來可考慮修改《議事規(guī)則》，賦予立法會(huì)有權(quán)限要求相關(guān)政府官員出席立法會(huì)的辯論會(huì)議，被要求出席的政府官員不能藉故不出席，也不得臨時(shí)找他人代替出席。對(duì)於不按規(guī)定出席辯論會(huì)議的政府官員，《議事規(guī)則》可規(guī)定適當(dāng)?shù)姆舍峁缃ㄗh政府給予相應(yīng)的行政處分等。

三是將政府官員出席辯論會(huì)議的情況及表現(xiàn)與績效考核掛鉤。政府官員不願(yuàn)意出席立法會(huì)召開的辯論會(huì)議，或者出席會(huì)議時(shí)不認(rèn)真履行自己的職責(zé)，與沒有相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制密切相關(guān)。反正參加不參加，或者參加時(shí)表現(xiàn)好與壞都一樣。如果政府官員出席辯論會(huì)議的情況及表現(xiàn)，與對(duì)政府官員的績效考核直接掛鉤的話，那情形就完全不一樣了。因此，要改變目前立法會(huì)辯論制度功能發(fā)揮不好的現(xiàn)狀，有必要將政府官員出席立法會(huì)辯論會(huì)議的情況及表現(xiàn)，直接與其績效考核掛鉤，這對(duì)促使政府官員認(rèn)真對(duì)等出席辯論會(huì)議及履行好自己的職責(zé)是有作用和效果的。行政長官崔世安博士在特區(qū)政府2014年財(cái)政年度的施政報(bào)告中明確提出，政府高度重視“官員問責(zé)”，並將其與公共行政績效管理，特別是已經(jīng)實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)官員績效評(píng)審制度結(jié)合起來，通過績效管理、領(lǐng)導(dǎo)官員評(píng)審和官員問責(zé)三個(gè)不同層面的評(píng)價(jià)制度，實(shí)現(xiàn)政府接受監(jiān)督、自我監(jiān)督和自我完善。如果能將政府官員出席立法會(huì)辯論會(huì)議的情況及表現(xiàn)納入公共行政績效管理，那無疑有助於政府科學(xué)決策和依法施政。

（作者系澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心副教授）