澳門巴士服務模式何去何從？

自2011年8月1日推出的澳門巴士服務新模式，至今運作已有兩年四個月。從目前該模式運行的現狀來看，不僅沒有解決市民一直以來的搭車難問題，反而因種種亂像引來批評和質疑不斷。審計署報告揭露“鬼巴”事件，維澳蓮運申請破產，廉署的調查分析報告公佈，在一浪接一浪的民意反彈中，巴士服務、交通局、運輸工務司、行政法務司，統統被拋上了輿論的風口浪尖。與此同時，一個前所未有的危機擺在人們的面前：澳門巴士服務模式到底何去何從？

巴士服務新模式

是如何運作的？

在地小路少的澳門，公交對澳門市民的影響堪比喝水吃飯一樣重要。除非步行或自駕出行，否則與巴士同行的日子必日復一日，是故，近年澳門交通問題上升為本澳最為關注的民生大事。也正因如此，如何改善本澳交通服務年年都會鄭重其事地列入特首的施政報告中。經由上屆和現屆政府逹成共識推行的巴士服務新模式，運作兩年多以來，換來的不是市民的滿意，反而是市民的怨聲載道，有關部門交通局局長江雲以至運輸工務司司長劉士堯亦一直成為社會輿論指責的對象。

追根溯源，第一份澳門公共巴士服務合約始自1988年，由當時澳葡政府與澳門公共汽車有限公司（澳巴）和澳門新福利巴士公司（新福利）兩家巴士公司簽署。經過第一個十年期（1988至1998）和第二個十年期（1998至2008）的運作，2009年政府以新的臨時合約延續兩家巴士公司的專營權兩年。直到2011年8月1日，一份全新的《道路集體客運公共服務公證合同》生效，原有兩家經營者澳巴和新福利及由法資的VEOLIA及澳門殷理基合組的澳門維澳蓮運巴士公司（維澳蓮運）分別承接五個標段為期七年的服務合同，總判給金額超過四十七億七千萬澳門元。當中，維澳蓮運獲得路線27條，新福利23以及澳巴13條。

按照這種政府主導、市場營運的新模式，政府按路線里數向外判商巴士公司買服務，即巴士公司按照規定之固定路線、服務時間及班次頻率提供服務，政府按巴士行走路程里數支付投標金額。毫無疑問的是，這種以行車里數來付費的模式，顯然佔有路線最多的公司著數最大，即獲取盈利也是最大的。這一層由維澳蓮運的最初投入規模，也是可見一斑的。據了解，維澳蓮運當年投入巨額運作資本來購買營運車輛，而澳巴和新福利幾乎是不花資本添置車輛，這里要充分注明的是，為何三間巴士公司投入之差距如此之大？這當中有一個並不為很多人所知曉的內幕──政府並未按當年專營合約精神收回本應歸屬政府的兩間巴士公司財產，而是任其無償佔有及使用，這就等同造就一種近乎無本謀利的商業經營模式，兩家巴士公司對特區政府有否持感激的取態，恐怕外界不能下結論。但毫無夸張地講，原先的兩家經營者澳巴和新福利倒也是千真萬確地佔有了天時地利人和之勢。當然，經過數十年經營上軌道也是一個應肯定的因素。而對維澳蓮運而言，路線佔有多的同時，也注定其被較同行高得多的營運資本以至人力物力消耗拖垮了，所以有人說，維澳蓮運的破產，自巴士服務新模式一開始時，由三者之間的不對等經營條件己埋下了伏筆。

經過巴士服務新模式這一教訓，特區政府應該重視和反思，未來的巴士服務不應再走什麼政府主導模式，而是真正的引進市場競爭模式，把巴士服務還給市場，甚至是引進更多的巴士運營模式。畢竟，澳門未來要的是一個服務型政府，而不是管治型政府。

巴士服務新模式的教訓

翻看當年政府交通局對推出巴士新模式的描述：新服務由市場轉為公共服務，更有利政府監控服務品質。從政府層面的出發點看，既然原先的兩家巴士公司的專營模式，不獲市民滿意，何不將之收回由政府主導，由政府直接向經營者購買服務。這就是巴士服務新模式的問題所在，也是新模式飽受社會質疑的焦點：這種全包宴式的購買服務模式，政府主導了什麼？是讓巴士經營者包賺不賠的底線，還是保障了巴士公共服務的質量？

被喻為政府為巴士公司度身訂制的新模式，雖然車資收入全歸政府，但政府卻要承擔巴士公司的賺蝕，這樣等同將巴士經營者的經營風險轉介給政府，故巴士公司只要有車跑街，必包賺不賠。加之，新模式合同並未對巴士營運者做任何義務上的規範，作為在商言商的巴士公司必然會站在經營者的立場，以小本逐大利，這點由維澳蓮運由內地購置廉價車輪，以至頻頻發生死火、壞車等行車意外可見一斑。廉署報告指，巴士服務錯用購買服務合同，卻又以批給合同條文允許巴士公司調整收費、免巴士公司繳納機動車輛稅及致維澳蓮運等資產非屬政府等等多宗罪。報告更形容新服務不善用公帑，損害公共利益。這也是直接回應了社會一直認爲新模式未見其利，反令公帑深受其害的批評。

面對廉署發佈巴士服務違法的結論，由交通局、運輸工務司、法務局、行政法務司各部門互扯貓尾，最後火頭燒至特首身上。12月12日，行政長官出席百萬行活動時亦無奈表示，政府會以負責任的態度處理，將盡一切努力維持正常巴士服務及糾正法律問題，亦有需要啟動問責程序。對此，有法律人士說，針對新模式種種錯失，相關政府部門法律頋問顯然難逃職責，但是否緃使相關法律意見部門都對公共服務錯用購買服務模式而視而不見，去到行政會、行政長官層面的相關法律意見人員依然也是視而不見，以至一部由如此多部門把關的公共服務錯用外判服務的巴士服務新模式，正常運行兩年後，直至審計署、檢察院、廉署相繼出手，才如美夢初醒，但可惜為時已晚。照理講，如此多重部門的法律人員一致地對公共服務出現法律理解上的錯失，實為罕見。這也是令人質疑當年維澳蓮運作為一家新公司空降澳門竟爆冷門獲批得大多數的路線，即五組路線中之三組（後來澳巴上訴得直而分到維澳蓮運拆出一組路線）。當中是否如外界所言不純粹基於公眾利益的考量，而是出於官商勾結。當然，這些是無從也無法下結論的。

特區政府一直強調依法施政，但在巴士服務這一公共服務上，明顯曝露出特區政府有關部門沒有依法施政，反而是在違法施政，當中牽涉到各個層面的積弊問題。首先，從法律層面來講，司法人員質素參差的問題一直存在，未必正確把握法律原意的情況也是存在的，但這不是單一原因，其實背後是整個法律框架制度都不完善；其次，從官僚體系來看，巴士服務新合同從交通局到工務運輸司，到行政會討論，到行政長官拍板，整個行政程序一路可謂十分順暢。但令人不解的是，為何一項動用數十億公帑的公共服務，竟然全程遺漏了立法會的監管功能，也沒有向有關法律部門法務局、廉政公署諮詢意見，更是遺漏了使用巴士服務的主體——民眾的參與。雖然，我們不能百分百認為立法會的監管缺失和民眾參與的缺失，是巴士服務註定失敗的定律。

關注未來巴士服務走向

隨著法院宣判維澳蓮運的正式破產，是否意味著有關巴士公司已在澳門正式退出？然而，現實並非如此，擺在我們面前的是，這家破産公司正由澳門政府接管並正常運作。而且，原來管理層和數百名巴士司機的薪水，以至所有巴士公司經營費用都由澳門政府來支付，屈指一數，政府接管半年期限再有三個月就結束，政府到底將如何主導新巴士服務走向？政府是否應就此向社會展開更全面的諮詢？這些不僅是擺在交局和政府面前的一個燙手山芋，更是擺在公眾面前的一個大大的問號。

早前廉署報告直接把巴士服務運作兩年來的違法亂作爲罪狀逐一向社會公開，徹底撕開長期以來社會民眾對巴士服務現況種種疑雲，亦同時把政府有關部門的管治不作爲推向公衆的視野，來接受社會輿論的檢視。不管各級官員應對技巧是如何了得，如何互扯貓尾，在事實和法律依據面前，再多再華麗的辯護都顯得蒼白無力，反而是讓社會大眾認為是欲蓋彌彰，更生反感。正如各級官員所言，當下最重要的是巴士的正常運作。廉署報告所提出的三個方案：解除合同、修改合同或與巴士公司重新協訂批給合同，同樣是為了巴士正常運作提供了建議。不過，筆者認為，針對上述任何一動作，政府都應三思而行，畢竟每一個動作都會牽涉到有關方的利益。以解除合同而言，維澳蓮運己破產無所作為，但澳巴和新福利會否為自身利益而將政府以“毀約”告上法庭，若真如此，誰能打包票政府方一定能勝訴？若採用修改合同或與巴士公司重新協訂批給合同，相信廉署最初原意是要政府將不合法的、不利政府公帑的條文改至合法，但這樣的話，此長彼消，等同在削減現有對巴士公司有利的條文，試想這兩家巴士公司會願意嗎？政府若真要行的話，估計只有“澳門式”的協商才是行之有效的解決方式。而且，在這一過程中，政府方可藉機把維澳蓮運的投標路綫通過一個合理的比例攤給澳巴和新福利兩家巴士公司。當然，這要看政府有否足夠的“利誘”吸引到第三家巴士公司願意接管維澳蓮運的路線。目前看來，政府還沒有透露任何企業有些意向。筆者認為，經過巴士服務新模式這一教訓，特區政府應該重視和反思，未來的巴士服務不應再走什麼政府主導模式，而是真正的引進市場競爭模式，把巴士服務還給市場，甚至是引進更多的巴士運營模式。畢竟，澳門未來要的是一個服務型政府，而不是管治型政府。