“食鹽專營”被指“壟斷暴利”

2014年4月21日，國家發改委公告宣布廢止《食鹽專營許可證管理辦法》，但在中鹽公司和中國鹽業協會看來，這不意味著“食鹽專營”的廢除，而僅是許可證管理主體的變更。

調整 食鹽專營許可證遭廢止

4月21日，國家發改委網站公布了《中華人民共和國國家發展和改革委員會令》（第10號），宣布廢止《食鹽專營許可證管理辦法》，自公布之日起執行。

中國鹽業總公司則在當天發表公告稱，2008年，國家鹽業管理職能由國家發展改革委調整到工業與信息化部，對食鹽專營許可證的管理相應移交。工業與信息化部已將其食鹽專營許可證的管理權相繼下放省級管理。食鹽專營許可證管理主體已經發生變更。在此背景下，應工業與信息化部要求，國家發展改革委刊發第10號令，廢止《食鹽專營許可證管理辦法》。

公告稱，國家對食鹽實行專營管理的依據是《食鹽專營辦法》，由國務院發布，為國家法規。而《食鹽專營許可證管理辦法》是部門規章，廢止該辦法并不是廢除“食鹽專營”。部分媒體將此理解為“食鹽專營”廢止，實屬誤讀。

中國鹽業協會當天的口徑則與中鹽公司一致，并強調，廢止《食鹽專營許可證管理辦法》，并不意味著取消“食鹽專營”，國務院發布的《食鹽專營辦法》繼續有效，“食鹽專營政策”目前沒有變化。

“廢止《食鹽專營許可證管理辦法》并不意味著取消食鹽專營專賣，只是在審批這個環節取消了。嚴格來講，只有將《鹽業管理條例》以及《食鹽專營辦法》廢止了之后，才能從根本上廢止食鹽專營制度。”中國經濟法學研究會理事、武漢大學競爭法與競爭政策研究中心主任孫晉教授對《經濟參考報》記者說。

公開資料顯示，2006年國家發改委制定的《食鹽專營許可證管理辦法》規定，國家對食鹽批發實行批發許可證制度。未取得許可證的，不得經營食鹽批發和轉（代）批發業務。食鹽生產許可證和食鹽準運證也與此類似。

食鹽業在我國一直都是實行專營制度，這項制度主要由國務院1990年發布的《鹽業管理條例》及1996年發布的《食鹽專營辦法》進行規范與調整。按照上述文件，國家對食鹽實行定點生產制度，對食鹽的批發實行批發許可證制度。食鹽的批發業務，則由各級鹽業公司統一經營。目前，上述兩個文件依然有效，中國在食鹽批發領域形成了從中國鹽業總公司到各省級鹽業公司的壟斷體制。

“實行食鹽專營制度的主要目的在于確保食鹽安全和戰略儲備，這一制度本身無可厚非，但在現實運行中卻產生了巨大偏差，甚至出現鹽業公司非正常縱向壟斷食鹽市場的不合理現象，使食鹽業運行背離制度的應然狀態。”孫晉表示，鹽業公司的壟斷力膨脹，突破了合法界限仍不斷縱向擴張，因而產生了種種弊端。集中體現在：鹽業公司壟斷力突破食鹽批發環節，對上游生產領域及下流零售領域也具有控制權，從具體市場的專營（合法壟斷）擴張成為鹽業產供銷全行業的壟斷。這種縱向壟斷行為直接導致在確定的市場上，鹽業公司作為食鹽產品唯一的經銷商，對專營產品具有壟斷定價的權利，在欠缺制度約束下，食鹽專營經銷商得以壓低生產商的供貨價格，并憑借壟斷地位盡可能地抬高產品的市場銷售價格，實現其壟斷利潤。

漩渦 中鹽公司屢遭“炮轟”

自2009年以來，關于食鹽“暴利”的爭論始終沒有平息，食鹽管理體制的改革推進也極其艱難，而背后的中國鹽業總公司更是經常成為輿論所指責的對象：攫取暴利和阻撓食鹽管理體制改革。

來自中國鹽業總公司官方網站的信息顯示，中國鹽業總公司（原名中國鹽業公司）創立于1950年，現為國務院國資委監管的國有大型企業。截至2011年底，中國鹽業總公司（下稱：中鹽）的總資產規模發展到436億元，鹽的產量1462萬噸，居世界第二，食鹽供應和配送覆蓋國土面積37.85%。

一直以來，對于中鹽以及各鹽業公司“暴利”的指責始終存在。據媒體報道，目前，市場上食用鹽的零售價普遍在2600元/噸，批發價為2200元/噸，大型食品廠可以從省鹽業公司以600至700元/噸的價格批發到食用鹽，而小型食品廠則必須在當地鹽業公司拿貨，拿貨價近1000元/噸。通過專營的食鹽，從車間到了市場終端，價格提高了近10倍。相比而言，在已經放開專營、市場化的兩堿工業鹽市場，每噸為500至600元。2009年，東方公益法律援助所訴北京鹽業壟斷暴利，法院對此案不予受理，后來不了了之。

與此同時，中鹽也屢次遭到“炮轟”，被指阻撓鹽業管理體制改革。早在2009年，國務院國資委企業監事會監事陳國衛就公開指責中鹽。他說，中國鹽業專營制度改革應該加速推進，要破解國企壟斷經營，但是中國鹽業總公司阻撓這場改革。陳國衛曾任國家經貿委運行局副局長，分管鹽業。他稱，在眾多壟斷行業中，食鹽體制的改革并不復雜，最沒有風險、改革設計方案技術含量最低，但是改革的推進遇到了極大阻力。

孫晉則表示，鹽業公司控制著食鹽生產，其效益主要取決于食鹽計劃，這便等于是鹽業公司掌握著食鹽定點生產企業的“命門”，具體體現在：在制定食鹽計劃中，鹽業公司向制鹽企業索要各種補貼、回扣；在食鹽計劃執行過程中，各地鹽業公司以運費補貼、倉儲補貼、回籠貨款獎勵、銷售獎勵等名目降低了被列為國家指令性價格的食鹽價格。

期待 鹽業“政企不分”待破除

隱藏在中國食鹽流通行業“暴利”表象背后的，則是長期以來“政企不分”，鹽業監管機關和經營者混為一體并由此帶來種種問題的致命體制缺陷。

孫晉稱，在國家鹽業管理職能移交工信部之前，發改委為國務院授權的國家鹽業行政主管部門，鹽業管理辦公室是具體辦事機構。但在實踐中，由于國家發改委鹽業辦缺乏相應的人員編制和力量配備，鹽業辦的行業管理和食鹽分配計劃在很大程度上要依靠中國鹽業總公司的協助，中國鹽業總公司履行了相當一部分政府行政職能。而在地方層次上，絕大多數省、市、區實行政企合一的管理模式，即鹽務局和鹽業公司是“一套機構，兩塊牌子”，形成事實上的“利益共同體”，形成了鹽業公司參與甚至代行鹽政管理和執法的政企不分、以企代政的直接后果。

國家行政學院教授張春曉此前撰文稱，中國鹽業體制政企不分，專營權和監管權合二為一，導致許多地方專營擴大化，監管弱化。到目前為止，食鹽專營沒有建立與專營政策相適應的管理體制和運行機制，在專營政策執行過程中因為利益、責任主體多元化，出現了一系列條塊分割的現象。我國大部分地區的鹽政管理和經營隊伍是一套機構兩塊牌子，各地鹽務局是鹽業管理政策的制定者、鹽政執法者、生產企業的上級主管，同時又是鹽產品的經營者。

孫晉表示，食鹽專營體制最終需要與時俱進進行改革，將食鹽專營體制進行必要的改革，分為運營和監管兩大環節，運營交給市場，引入市場競爭，政府做好、制定好規則和執行好規則，即加強市場監管的職責。

（摘自《經濟參考報》 本文作者：吳黎華 等）