我國地方政府債務的現(xiàn)狀、風險及對策分析

摘要：本文對我國地方政府債務的現(xiàn)狀、風險及對策進行了分析與探討。

關鍵詞：地方政府 債務 風險

近年來，各級政府加大了城市基礎設施建設的力度，政府債務成為地方經濟發(fā)展的重要資金來源，對于促進區(qū)域經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定及可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，目前我國政府性債務風險總體可控，但也存在一定的風險隱患。

1 我國地方政府債務的形式及特點

2013年12月審計署發(fā)布的全國政府性債務審計結果顯示，截至2013年6月底，全國中央和地方各級政府負有償還責任的債務20.70萬億元，其中地方政府占10.89萬億元，各級政府負有擔保責任的債務2.9萬億元，可能承擔一定救助責任的債務6.65萬億元，其中地方政府分別為2.67萬億元和4.34萬億元。現(xiàn)階段我國地方政府債務涉及省市縣鄉(xiāng)四級政府債務，有不同的表現(xiàn)形式和特點：

1.1 省本級政府及省會城市、計劃單列市債務量較大且集中。省本級的債務涉及的主要部門為交通運輸等基礎設施行業(yè)和部門，如2012年末S省省本級的交通運輸部門政府三類債務總額達2132.71億元，占該省全省政府債務總額的近一半。銀行貸款為債務資金的主要來源，且單筆債務的金額較大，2009年該省為高速公路建設項目向國家開發(fā)銀行單筆貸款最大金額達到90.4億元。同時隨著經濟的不斷發(fā)展以及人民群眾對基礎設施要求的不斷提高。

省會城市、計劃單列市本級主動承債成分較大，為了保持地方經濟平穩(wěn)較快發(fā)展，加大招商引資力度，如廣州市財政局局長袁錦霞介紹截至2012年末，廣州市本級政府性債務余額1738.37億元，債務率為99.52%，債務主要用于市政基礎設施建設、軌道交通建設。省會城市及計劃單列市為加大基礎設施投入，改善投資環(huán)境成為首要任務，在此背景下，基礎設施建設需要大量融資，從而使得基礎設施建設方面的債務大幅增長。

1.2 融資平臺公司及市政建設部門的債務是市、縣級債務的主體，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務主要由拖欠形成。市級債務涉及的主要部門及行業(yè)為市政建設部門和政府的融資平臺公司，債務資金主要來源于銀行貸款，債務較為分散，如S省Y市本級2012年政府債務余額為142.17億元，其中33.58億元來源銀行貸款，占比為22.84%，而來源于銀行貸款中，大約有80%的債務資金是由政府融資平臺公司舉借。市級政府由于中心城市基礎設施剛性需求、維護地方穩(wěn)定被動承擔的債務負擔大，完成上級政府政績考核等導致市級政府負債的被動增長。

縣級債務涉及的主要部門為地方政府（含政府部門和機構）和融資平臺公司，在S省Y市2012年末86.41億元的縣級政府債務余額中，地方政府（含政府部門和機構）和融資平臺公司分別舉借47.41億元和21.74億元，占年末債務余額的54.87%和25.16%。而工程拖欠債務在縣級政府建設項目中尤為突出，如S省Y市的12個縣區(qū)2012年末工程拖欠債務高達39.98億元，工程欠款占到這些縣區(qū)政府債務總額的46.27%；S省B市縣區(qū)2012年政府債務中工程拖欠債務高達30.14億元，工程欠款占到這些縣區(qū)政府債務總額的44.44%；縣級政府債務呈現(xiàn)單筆金額小，債權人多，被動承債成分較大等特點，如S省Y市D縣2012年政府債務余額為8.60億元，共涉及債權人100多個。雖然金額相對較小，但由于地方財力匱乏，導致逾期債務大量積累，2012年末S省Y市12個縣（區(qū)）級政府負有償還責任的債務逾期債務率34.63%，有12個縣（區(qū)）超過該比率，個別縣區(qū)政府逾期債務率高達98.55%，逾期債務率和借新還舊償債率都較高，縣級政府面臨較大償債壓力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府由于貸款條件不成熟，債務主要是拖欠債務，且債權人多為個人，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導后任不理前任的債務，導致管理混亂。隨著農業(yè)稅費的取消以及鄉(xiāng)村縣管體制的實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力缺乏，尤其是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前幾乎無償債能力，主要靠縣財政，如2012年末S省Y市12個縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務余額為4.69億元，較2010年末的1.25億元增加3.44億元，其中金融機構借款僅為4237.21萬元，剩余4.24億元債務主要為拖欠單位及個人的工程款，這些債務現(xiàn)在主要依靠縣財政予以償還，對縣級財政產生一定的壓力。

2 我國地方政府債務的風險分析

2.1 政府債務新的舉債方式和方法較多，風險逐步凸現(xiàn)。政府為舉借債務，不斷采取新的方式和方法。2013年6月底S省Y市政府債務余額中，2011年以后通過信托融資等非銀行金融機構融資形成27.06億元，通過回購（BT）等方式實施項目建設形成30.44億元，合計57.50億元，占2011年以后形成的債務余額138.76億元的41.44%。這些融資方式隱蔽性強，不易監(jiān)管，且融資成本普遍高于同期銀行貸款利率。通過上述融資方式形成的債務余額中，融資年利率在10%以上的債務額達50.58億元，如2012年某開發(fā)建設有限責任公司從某信托公司融資4.02億元，利率高達15%，2012年某開發(fā)區(qū)工業(yè)管委會實施的道路工程BT項目融資12.21億元，年利率達10.32%。

S省X市政府為進行公租房建設，通過市住房公積金中心出資成立公租房建設投資管理有限公司，住房公積金中心通過銀行委托貸款9.5億元給該公司，且抵押手續(xù)不全，該公司尚未取得任何房地產開發(fā)資質，存在一定的風險隱患。

2.2 個別地區(qū)不顧自身財力舉債，存在一定的風險。部分單位不顧自己實際財力，同時為追求政績，盲目舉債和上項目。如S省Y市，2010年底，該市某工業(yè)園區(qū)債務余額只有3億元，但截止2013年6月底，債務達到了26.55億元，債務規(guī)模增長迅速，增長了近7.85倍，而其2012年綜合財力僅為3117萬元，2013年上半年的綜合財力僅為2006萬元。又如S省農業(yè)示范區(qū)2012年債務為15.8億元，而財力僅為3.26億元，債務是財力的近5倍，債務償還能力差，相應的償債壓力較大。

S省W市本級2012年末，以土地出讓收入為償債來源的債務為41.65億元，占政府償還債務的76.68%，而該市本級2012年土地出讓收入僅為4.13億元，2012年需要償還以土地出讓收入為來源的債務本息5.71億元，土地收入償還債務本息都不夠，給市本級財政造成巨大的壓力。

2.3 個別金融機構盲目依賴政府信用，對政府債務起到了推波助瀾的作用。我國金融市場競爭不斷加劇，金融機構紛紛加大與各級地方政府合作力度，以政府信用為依托，不但加大對政府重大項目的信貸支持力度，有些機構甚至幫助地方政府組建融資平臺公司進行融資，如2013年S省X市本級以財政、管委會出具承諾函的形式獲取債務15億元。在過度依賴政府觀念驅使和自身利益驅動下，各商業(yè)銀行尤其是新興股份制銀行出于贏利和競爭的壓力，直接利用地方政府已有的平臺或與政府合作另建平臺，或通過與信托等合作，搶占市場。數據顯示，截至2012年4月末，國開行重慶分行納入地方政府融資平臺共計59戶，貸款余額1063億元，而截至2012年3月底，國開行重慶分行貸款余額才1229億元，平臺貸款余額已占到該分行全部貸款余額的86%；據S省Y市本級投入基礎設施建設的資金分析，2008-2012年，其他股份制銀行對政府融資平臺公司貸款從8200萬元增長到22.5億元（含其他股份制銀行通過與信托合作進入的貸款18億元），四年時間內增長了27.45倍。

3 加強地方政府債務管理的對策

3.1 完善政府債務管理的立法，強化對地方政府債務的監(jiān)督檢查。一方面，從制度和法律角度，允許地方政府適度舉債，給予地方政府適度舉債的法律地位，借鑒西方國家的管理經驗，實行上級政府嚴格控制下級政府債務規(guī)模及風險控制辦法等，建立和完善政府債務償債準備金制度和科學有效的債務風險預警及控制機制。另一方面，針對當前我國地方政府債務構成復雜，政府債務信息透明度較低的實際情況，各級政府要充分發(fā)揮人大、財政、審計、監(jiān)察以及社會監(jiān)督功能，將政府債務納入對各級政府主要領導的考核體系，強化外部約束機制，堅決制止地方政府違規(guī)擔保，切實加強對BT、墊資施工、信托、融資租賃等融資方式的監(jiān)管。

3.2 加快推進財稅體制改革，完善上下級政府間財政關系。一是適當上移教育、衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務的事權和支出責任到省級政府或中央財政，以便從體制上減輕地方政府尤其是市縣級政府的財政支出壓力。二是加快現(xiàn)行稅收體制改革，合理劃分中央與地方的事權和財權，完善地方稅體系，加大地方政府在現(xiàn)有稅收中的分成比例。加快流轉稅、所得稅、房產稅的改革，給予地方政府適當的稅收管理權限，適時完善并開征物業(yè)稅，為地方政府償還債務提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

3.3 加強存量債務管理，積極化解風險，嚴格控制增量債務，加大對地方政府債務的清理和規(guī)范。對資金來源于債務的投資項目，要逐步清理，防止搞“急剎車”，妥善處理好在建項目的后續(xù)融資，防止因資金鏈斷裂出現(xiàn)“半拉子”工程，中央政府以及財政、貨幣政策的調整與管控，在摸清地方政府債務底數、分清債務結構和用途等基礎上，針對東中西部不同地區(qū)、不同項目，區(qū)別對待，有保有壓，逐步管控到位，防止“急剎車”造成不必要的社會資源損失浪費，進而防止國民經濟發(fā)展的大起大落。

3.4 嚴格控制政府融資平臺公司債務規(guī)模。采取允許地方政府由中央代發(fā)債券的形式，并通過信貸政策導向，采取只還不貸的形式，逐步壓縮政府融資平臺公司貸款規(guī)模，同時允許條件具備的政府融資平臺公司發(fā)行企業(yè)債券進行融資，嚴格控制融資平臺公司融資規(guī)模，積極化解風險。

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作者簡介：

何英華（1976-），男，中國注冊會計師，高級審計師，現(xiàn)就職于陜西省審計廳，任經濟執(zhí)法處副處長，主要研究方向：金融審計及審計實務。