“新土改”

2014年初，轟轟烈烈的“新土改”運(yùn)動(dòng)正在蔓延。在中央層面的聲音空前密集發(fā)布之后，安徽、浙江等省市政府紛紛頒發(fā)政策條文，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市工作，一系列“新土改”政策措施或?qū)㈦S之展開。

眾所周知，農(nóng)村集體建設(shè)土地分為農(nóng)村宅基地、農(nóng)村集體經(jīng)營性用地以及農(nóng)村公益性用地，此次開閘的，只限于經(jīng)營性用地。

但市場上仍然揣測紛紛，有人甚至認(rèn)為，未來農(nóng)村土地可以與國有土地在同一市場上進(jìn)行叫賣，更有甚者，將其聯(lián)想成“農(nóng)民的發(fā)財(cái)夢”、“開發(fā)商低價(jià)拿地機(jī)遇”，其中，呼聲最高的，莫過于對(duì)土改寄予了“平抑房價(jià)”的希望。

多地“經(jīng)營”類農(nóng)地入市

在多種農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式中，拍賣是最惹眼的。

2013年12月20日下午3點(diǎn)，深圳市土地房產(chǎn)交易大樓里人聲鼎沸，隨著拍賣槌一落，深圳市方格精密器件有限公司以底價(jià)1.16億元競得深圳歷史上第一塊原農(nóng)村集體用地。據(jù)悉，該地將由其企業(yè)內(nèi)部使用，主要為企業(yè)核心研發(fā)提供場地及用于建設(shè)高管宿舍。今后，農(nóng)村集體工業(yè)用地可直接到深圳土地交易中心出讓。

之所以是“原農(nóng)地”而非法律意義上的農(nóng)地，涉及深圳過去曾統(tǒng)征土地的歷史。深圳在2004年左右基本實(shí)現(xiàn)土地國有化，但統(tǒng)征時(shí)遭到實(shí)際控制土地的集體經(jīng)濟(jì)組織抵制，導(dǎo)致使用權(quán)還掌握在集體組織手中，有些土地已經(jīng)辦理歸為國有的手續(xù)，但大多數(shù)手續(xù)不全。

這一類土地因權(quán)益不明晰、缺乏相關(guān)政策支持而無法入市，故而成為“原農(nóng)地”，其結(jié)果是“政府拿不走，農(nóng)民用不好”，也導(dǎo)致深圳國家掌控的土地?cái)?shù)量很少，上述拍賣的地塊已經(jīng)閑置了十幾年。

“雖然不是真正的集體土地入市，但深圳的探索與放開集體土地入市的基本精神是一致的，會(huì)對(duì)全國其他城市的土地改革起到示范作用。”中國土地學(xué)會(huì)副理事長黃小虎表示。

深圳市規(guī)土委土地利用處副處長劉輝在拍賣現(xiàn)場公開表示，原農(nóng)地因政策創(chuàng)新得以入市交易，為實(shí)現(xiàn)不同權(quán)利主體土地的同價(jià)同權(quán)開辟了新路。但目前入市所指的全部為工業(yè)用地，并未涉及宅基地流轉(zhuǎn)。劉輝還透露，深圳有不少類似社區(qū)都表示有出讓原農(nóng)地的意愿，而2014年將大規(guī)模推出農(nóng)地入市。

各地關(guān)于農(nóng)地入市的試點(diǎn)也在紅紅火火的展開。十八屆三中全會(huì)公報(bào)提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，而安徽、四川、浙江、海南等多個(gè)省市已經(jīng)跨出了一小步，在小范圍內(nèi)建立了土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)。

如浙江嘉興海鹽縣建立了縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，現(xiàn)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)都可以通過該平臺(tái)辦理，促進(jìn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。

一些試點(diǎn)城市在土地流轉(zhuǎn)方面已經(jīng)有了成熟的模式。如重慶、成都創(chuàng)新出土地指標(biāo)交易的“地票”模式。重慶就將驗(yàn)收合格的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)打包整合，構(gòu)成不同規(guī)模的地票，再面向社會(huì)進(jìn)行公開交易。凡是需要用地指標(biāo)的境內(nèi)外的法人、其他組織或者自然人，均可在農(nóng)村土地交易所公開競購地票。

CRIC研究員李瑩認(rèn)為，由于多項(xiàng)法律條文的障礙及農(nóng)村土地確權(quán)工作尚未完成，短期內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)土地改革制度的根本破局，但近期關(guān)于使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式的突破，為我國土地改革開辟了新的道路。

探路長效盈利

我國目前土地性質(zhì)分類包括兩大類，一是城鎮(zhèn)國有土地，二是農(nóng)村集體所有制土地，通常也被稱為農(nóng)業(yè)用地。農(nóng)業(yè)用地包括建設(shè)用地：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地，以及非建設(shè)用地：耕地、園地、林地、牧草地等。

長期以來，地方政府通過在土地開發(fā)中的壟斷地位，造成土地交易過程中出現(xiàn)明顯的“剪刀差”，土地的增值被轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸氖杖牒烷_發(fā)商收益。土地流轉(zhuǎn)，則減少了中間環(huán)節(jié)。但由于不能改變土地用途，非建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)定得比較死，一般也只在村農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)，因此建設(shè)用地入市引起關(guān)注最大。

“農(nóng)地入市最大意義在于給農(nóng)民創(chuàng)收，顯然不能止于一錘子買賣，要?jiǎng)?chuàng)造長遠(yuǎn)的利益分配方式。”華高萊斯副總經(jīng)理公衍奎認(rèn)為，農(nóng)地入市將更多地與金融政策、財(cái)稅體制等相結(jié)合，土地流轉(zhuǎn)信托、土地?fù)Q股權(quán)等試點(diǎn)將得到進(jìn)一步支持。

深圳此次原農(nóng)地入市，正符合這一宗旨。根據(jù)拍賣公告，該土地使用權(quán)實(shí)際控制者——鳳凰社區(qū)將獲得本次土地交易總額的30%，并無償獲得總建筑面積20%的配套物業(yè)，以進(jìn)行收租。粗略計(jì)算，鳳凰社區(qū)將從此次拍賣中直接獲利3480萬元，并無償取得商品房性質(zhì)配套物業(yè)13980平方米。土地?fù)Q股權(quán)的方式也得到了嫻熟運(yùn)用。按照協(xié)議，鳳凰社區(qū)還將入股方格集團(tuán)占9.5%的股份，初步摸到了資本市場的大門。

李瑩表示，此類分配方式雖然短期收益較少，但長遠(yuǎn)上收益更加穩(wěn)定持久，能起到很好的激勵(lì)作用。

據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，深圳市規(guī)劃和國土資源委員會(huì)負(fù)責(zé)人表示，土地出讓利益實(shí)現(xiàn)共享，通過產(chǎn)業(yè)與社區(qū)合作的新模式，改變了過去社區(qū)以地建廠、以房收租、粗放經(jīng)營、效益低下的模式，有利于推動(dòng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

土地?fù)Q股權(quán)的模式，也在多地得到運(yùn)用。杭州、寧波等地正是這一模式的倡導(dǎo)者，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和村辦企業(yè)建設(shè)的過程中，農(nóng)民可以土地承包權(quán)作為資產(chǎn)入股，并享受分紅。

金融等長線資本甚至已經(jīng)入局新土改。安徽于2013年10月啟動(dòng)了全國范圍內(nèi)首單農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托計(jì)劃，這個(gè)信托計(jì)劃中土地增值收益的70%將分配給農(nóng)民。此外，中信信托、北京信托推出土地流轉(zhuǎn)信托，包括上國投等多家信托公司都在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)信托方面的研究。

不碰商品房

中央提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

農(nóng)地入市，是否意味著開發(fā)商可以低價(jià)圈地？是否可以改變用途，從事房地產(chǎn)開發(fā)，以此與國有土地抗衡，解決高地價(jià)和高房價(jià)等問題？實(shí)際上并非如此。

2013年12月，中農(nóng)辦主任陳錫文、國土資源部黨組成員、副部長胡存智以及農(nóng)業(yè)部部長韓長賦都作了相應(yīng)表態(tài)，聲明農(nóng)地入市必須有三大前提：“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”、“符合規(guī)劃”與“用途管制”。

“現(xiàn)在對(duì)農(nóng)地入市的各種看法，存在的問題是期望值過高。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎表示，只有集體經(jīng)營性建設(shè)用地才能入市，農(nóng)村公益性建設(shè)用地和宅基地，以及集體建設(shè)用地之外的其他耕地都不行。

“即便是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，也要在符合規(guī)劃和用途管制的前提下入市”，黃小虎告訴記者，至于到底是做商業(yè)、工業(yè)或者旅游，到時(shí)會(huì)有相應(yīng)的規(guī)定出來。具體到房地產(chǎn)商是否會(huì)介入，要看下一步細(xì)化的政策規(guī)定。

公衍奎表示，在這次土地改革的試點(diǎn)中，有一個(gè)紅線是不能碰的，那就是不允許改變土地的用途，不能在集體土地上進(jìn)行商品房開發(fā)，而農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地又有諸多限制。因此，新土改短期內(nèi)將幾乎不會(huì)對(duì)城市土地市場產(chǎn)生可見的影響，也解決不了商品房用地不足的問題，自然談不上平抑房價(jià)的作用。

此外，關(guān)于宅基地入市、小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的揣測與流言不絕于耳。由于多數(shù)小產(chǎn)權(quán)房占用農(nóng)村宅基地，而農(nóng)村宅基地至少占據(jù)了農(nóng)村集體建設(shè)土地70%以上的比例。

農(nóng)業(yè)部部長韓長賦近期特別指出，土地改革絕非小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正。最近在轉(zhuǎn)正預(yù)期下，小產(chǎn)權(quán)房價(jià)格明顯上漲，國土部和住建部緊急叫停小產(chǎn)權(quán)房交易，即為了防止問題進(jìn)一步擴(kuò)大。

小產(chǎn)權(quán)房一般涉及違法用地、違法建設(shè)和銷售，由于未獲得土地、規(guī)劃、建設(shè)、銷售等行政許可，不能辦理房地產(chǎn)權(quán)登記。這一點(diǎn)，華遠(yuǎn)地產(chǎn)董事長任志強(qiáng)理解得相當(dāng)透徹：“用途上不合理的小產(chǎn)權(quán)房是不能得到承認(rèn)的，還是得遵守法律。”

利好產(chǎn)業(yè)發(fā)展

農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地，未來將被更多用來建設(shè)商業(yè)、工業(yè)、旅游地產(chǎn)等，由于工業(yè)地產(chǎn)一直享受政府的補(bǔ)貼，從實(shí)際情況來看，商業(yè)和旅游地產(chǎn)會(huì)呈現(xiàn)利好。

國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任張軍2013年12月在某論壇上表示，根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的有關(guān)調(diào)查和估算，目前各地針對(duì)經(jīng)營性用地的土地流轉(zhuǎn)的存量，相當(dāng)于我們國家每年新增用地將近10倍的規(guī)模。如果這一部分建設(shè)用地平等入市，可為今后提供相對(duì)充足的用地需求。

但并非任何企業(yè)都可以參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)中來，房地產(chǎn)商也不例外。為防止土地淪為炒作工具，深圳鳳凰社區(qū)土地出讓對(duì)競買申請人做出了限制，要求競買申請人應(yīng)為深圳注冊、已啟動(dòng)上市籌備工作的企業(yè)法人、且從事通信行業(yè)等。

“將競買人行業(yè)限制為實(shí)體經(jīng)濟(jì)行業(yè)，有利于政府主導(dǎo)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，不至于炒高地價(jià)。”深圳市規(guī)劃國土委內(nèi)部人士表示，深圳的工業(yè)用地通常有產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)規(guī)劃。

“開發(fā)商做項(xiàng)目，得到金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可，就可以進(jìn)行抵押，但農(nóng)村建設(shè)用地恰恰就不行。”公衍奎表示，農(nóng)地是不允許產(chǎn)權(quán)銷售的，不能“賣”，對(duì)房企來說，就不能利用杠桿，因此短期內(nèi)，即使是萬達(dá)這樣的商業(yè)地產(chǎn)商也不會(huì)大規(guī)模進(jìn)入。

公衍奎透露，確實(shí)有部分地產(chǎn)商介入進(jìn)來，比如做寫字樓或者度假村，但不多，因?yàn)樗麄冎荒茏猿治飿I(yè)。要改變這一現(xiàn)狀，除非未來金融制度得到改變，允許農(nóng)村房產(chǎn)證或土地證進(jìn)行抵押，或者建設(shè)用地金融化試點(diǎn)得以大力推進(jìn)。

實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)成為這一波土改的受益者。2013年初的中央一號(hào)文件提出，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)。四川省試點(diǎn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款，稱重點(diǎn)支持農(nóng)戶、龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性、經(jīng)營性資金需求。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這在我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，有利于產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)的發(fā)展，使城鎮(zhèn)化做到產(chǎn)業(yè)先行，避免空城、鬼城的出現(xiàn)。

配套制度亟待完善

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象早已出現(xiàn)。從上世紀(jì)80年代開始，由于城市化及工業(yè)化進(jìn)程加快，部分農(nóng)村在市場機(jī)制下開始了自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)，如進(jìn)入城市打工的農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)讓給親友承包經(jīng)營，但因缺乏相關(guān)法律法規(guī)支撐而出現(xiàn)了很多問題。此后，國土部陸續(xù)在廣東、安徽、江蘇等地開展試點(diǎn)。

由于大規(guī)模“土地流轉(zhuǎn)”試點(diǎn)改革已是大勢所趨，相關(guān)部門將在今年密集推出一系列新土改政策措施。1月11日， “2014年全國國土資源工作會(huì)”召開，明確指出要深化農(nóng)村土地制度改革、完善農(nóng)村宅基地管理制度、引導(dǎo)和規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

李瑩表示，要推試點(diǎn)要加快農(nóng)村土地確權(quán)，只有首先對(duì)農(nóng)民集體土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行登記發(fā)證后，下一步土地流轉(zhuǎn)才得以有據(jù)推開。2013年12月底，國土資源部所屬中國土地勘測規(guī)劃院相關(guān)負(fù)責(zé)人在某發(fā)布會(huì)上透露，目前我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記率達(dá)97%。宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作也在全面推進(jìn)中。

相關(guān)法律的修改也即將展開。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，未來包括《土地管理法》以及配套的《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例》、《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償安置條例》都將面臨修改。

2012年底，第十一屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議對(duì)《土地管理法》修正案草案進(jìn)行首次審議，但至今未進(jìn)入二審。

這一方向正在推進(jìn)。國土資源部副部長徐德明指出，一是要加強(qiáng)與全國人大法工委、國務(wù)院法制辦的協(xié)調(diào)配合，全面總結(jié)近年來土地管理制度改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，做好《土地管理法》修改的準(zhǔn)備工作。二是研究起草不動(dòng)產(chǎn)登記、集體土地征收、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、國家土地督察等行政法規(guī)。

“農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)際過程中的問題也不能小看，國家經(jīng)營性集體建設(shè)用地在有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面并未有具體規(guī)定，不少地方村集體經(jīng)濟(jì)組織就出現(xiàn)以權(quán)謀私、占用集體資金等行為，從而影響流轉(zhuǎn)工作的推廣。”公衍奎說。

如蕪湖是我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的首個(gè)試點(diǎn)城市，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)劃、組織、出讓出租等等，但其收益分配方式對(duì)農(nóng)民較為不利，地方政府和村委會(huì)成為了最大受益者。

黃小虎認(rèn)為，與土地政策相關(guān)聯(lián)的配套政策也應(yīng)做出調(diào)整，比如在投融資、公共服務(wù)政策、土地登記辦法、建設(shè)用地指標(biāo)管理等等，也都要相應(yīng)改變。國土部近期也指出，集體建設(shè)用地要進(jìn)入市場，還涉及取得、使用、轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)的制度設(shè)計(jì)和修改，需要與征地、財(cái)稅、鄉(xiāng)村治理等相關(guān)領(lǐng)域改革協(xié)同推進(jìn)。

在此前提下，試點(diǎn)的進(jìn)程將會(huì)加快。按照此次國土部的會(huì)議要求，要“引導(dǎo)和規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”，即在總結(jié)地方已有試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，研究起草集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股的指導(dǎo)意見，推動(dòng)農(nóng)地入市試點(diǎn)。

“要通過試點(diǎn)來解決問題。”馮奎說，包括各類配套的完善推進(jìn)，妥善處理各種問題，都要有一個(gè)長期的推進(jìn)過程，如過于激進(jìn)，會(huì)帶來相當(dāng)多的后遺癥。