市縣政治的常態(tài)與變態(tài)

中國的政治權(quán)力，從中央到地方，基本是越來越復(fù)雜。其道理也簡單，因?yàn)樵降交鶎樱鞯夭町愒酱螅纱艘簿陀辛藢χ醒胫贫鹊母嘧兺ㄉ踔磷冃危赃m應(yīng)實(shí)情，而時(shí)間一長，中央也就認(rèn)可了這種變態(tài)并成為常態(tài)。

我們僅僅考慮用“市”來作為例子，其中變化就已經(jīng)足夠令人眼花繚亂。在中國，以官方文件明確區(qū)分的“市”，就有六種。它們分別是直轄市、計(jì)劃單列市、副省級城市、較大的市、地級市、縣級市。

因?yàn)樾姓墑e不一樣，所以盡管都是“市長”，但職務(wù)層次相差很大：有的“市長”相當(dāng)于處長，而有的相當(dāng)于省長。

城市“升級”引發(fā)省市矛盾

先說直轄市——直轄市其實(shí)不是“市”，而是省部級單位，在中國就四個(gè)：北京、天津、上海、重慶。很多人知道重慶是在1997年成為直轄市的，但其實(shí)早在建國初期，重慶就曾經(jīng)直轄過，只是后來在1954年取消，當(dāng)時(shí)中央一下取消了八個(gè)直轄市。后來圍繞“市”的其他設(shè)置方法，也出現(xiàn)過一些反復(fù)，這也正好說明系統(tǒng)的復(fù)雜，此是后話。

現(xiàn)在，直轄市的市委書記、市長的職務(wù)層次都是省部級正職。像北京、天津、上海這樣的直轄市，市委書記一般都還是中央政治局委員，屬于派到地方任職，工資標(biāo)準(zhǔn)也和當(dāng)?shù)夭灰粯印１热鐣r(shí)任上海市委書記俞正聲都曾公開說，自己的工資比當(dāng)時(shí)的上海市市長韓正“要低一點(diǎn)”——估計(jì)是少了一些地方補(bǔ)貼。

不過，中央政治局委員兼任直轄市黨委書記，這也不是規(guī)律，只是近二十年來形成的慣例。比如，直到1995年，由中央政治局委員、中紀(jì)委書記尉健行兼任北京市市委書記，此后才有中央政治局委員兼任北京市市委書記的慣例。事實(shí)上，在中央政治局委員兼任市委書記的傳統(tǒng)上，上海要比北京更早。

回到開頭，如果用一句話來形容直轄市，就是行政上、經(jīng)濟(jì)上都?xì)w中央管。可以認(rèn)為它就是省，實(shí)際上直轄市比很多省在干部配備上的地位還要高一點(diǎn)。

另一個(gè)級別稍低的“市”，如計(jì)劃單列市，就屬于行政上省里管（市委、政府、人大、政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)由中組部任命），經(jīng)濟(jì)上中央管。經(jīng)濟(jì)上管得有多深入？舉個(gè)例子，相關(guān)論文數(shù)據(jù)顯示，也曾經(jīng)是計(jì)劃單列市的重慶，在1983年的財(cái)政收入分配上的比例如下：上繳國家50%，上繳省財(cái)政12.5%，重慶自留37.5%。因此，一些計(jì)劃單列市與所在省的關(guān)系開始復(fù)雜。

《紅巖春秋》雜志刊登的《重慶計(jì)劃單列始末》一文披露，為了在計(jì)劃單列后打開市場，重慶上馬了成渝高等級公路項(xiàng)目，“在1.25億美元的世行貸款面前，起初四川認(rèn)為三七開，四川拿大頭，重慶認(rèn)為應(yīng)當(dāng)五五平分，后來經(jīng)過省市會(huì)談協(xié)商，最終以川六渝四達(dá)成協(xié)議。”

這種情況積攢多了，勢必造成省地矛盾。中央后來逐步取消“計(jì)劃單列市”這種城市類型，將原有的大部分計(jì)劃單列市轉(zhuǎn)變?yōu)椤案笔〖壋鞘小保Ａ袅诉@些城市原有的立法權(quán)和行政審批權(quán)，確定級別為副省級。現(xiàn)在，只剩下廈門等五個(gè)城市還保留計(jì)劃單列市的名稱——其實(shí)，計(jì)劃單列市的級別就是副省級。

一般來說，副省級城市都由一名省委常委兼任市委書記，而那些沒有被列入副省級城市的省會(huì)，通常也有由省委常委出任一把手的習(xí)慣。雖然市委書記的級別相同，但這并不能改變城市本身的行政級別。

所以就會(huì)出現(xiàn)這樣的情況：在福建，計(jì)劃單列市廈門的行政級別，要比省會(huì)城市福州高半級。

曲線“求權(quán)”與被迫“收權(quán)”

至于“較大的市”，則是一個(gè)寬泛概念，可大可小。多部法律都涉及到了這個(gè)概念，但是并沒有給出統(tǒng)一說法。《立法法》對此的定義是：“省（自治區(qū)）人民政府所在地的市；經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市；經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”。簡單來說，它就是縮小版的副省級城市，擁有一定的地方立法權(quán)。

事實(shí)上，國務(wù)院已經(jīng)有21年未審批新的“較大的市”。去年，溫州等地又向國務(wù)院提交申請，希望成為“較大的市”，就是為了獲得一定的立法權(quán)，好在招商引資的過程中擠壓出更大的尺度。

如果將“較大的市”減去“一定的地方立法權(quán)”，就基本“等于”地級市，也就是現(xiàn)在傳統(tǒng)意義上的城市。它的市委書記、市長的職務(wù)層次為正廳級，剛好夠在全省甚至全國范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)任用的資格。

一般情況下，地級市都會(huì)設(shè)區(qū)，并且?guī)先舾煽h——在1980年代之前，縣都是省直接管理（海南全省的縣到現(xiàn)在都?xì)w省里直管），之所以讓地級市去管理縣，實(shí)際上就是省里分出權(quán)來，希望市能帶動(dòng)縣。不過這樣一來，出現(xiàn)的新問題是，有的地級市卡縣里的財(cái)政，分縣里的收入。1997年，國務(wù)院開始凍結(jié)這種體制的繼續(xù)擴(kuò)展。

地級市之下，還有縣級市。之所以是“市”而非“縣”，有多種原因，其中重要一條是縣級市要比縣城經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)，占的比重更大，更像一個(gè)城市而非農(nóng)業(yè)區(qū)。

縣級市本質(zhì)上還是縣，行政級別是正處級。

絕無僅有的正處級街道干部

除此之外，在官方文件之外，由于各地各異的行政區(qū)劃，也形成了一些少見，甚至唯一的級別匹配現(xiàn)象。

比如，一般街道黨委書記相當(dāng)于鄉(xiāng)級，但在東莞，街道黨委書記的職務(wù)層次是正處級。

這是因?yàn)闁|莞全市不設(shè)區(qū)，從市一級直接管到鎮(zhèn)街一級。像這種不設(shè)區(qū)的地級市，中國至少有四個(gè)，分別是廣東東莞、中山，甘肅嘉峪關(guān)，以及新設(shè)立的海南三沙市，俗稱“直筒子市”。

其中東莞和中山是地域習(xí)慣，廣東一帶鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)；嘉峪關(guān)和三沙屬于地少人稀，比如嘉峪關(guān)是一個(gè)只有30萬人口的地級市，沒有設(shè)區(qū)的空間。而三亞原本也是一個(gè)沒有設(shè)區(qū)的地級市，今年2月中旬國務(wù)院才批準(zhǔn)其撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)。

另一座城市浙江義烏，級別確定為縣級市，但以權(quán)力大小劃分，就相當(dāng)于地級市——因?yàn)榱x烏享有地級市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，一度成為中國權(quán)力最大的縣級市。廣東普寧也是類似的情況。