國際組織表決機制的分類

國際組織表決機制的復雜性，需要我們進行適當分類。本文將采納兩個因素作為分類依據：表決權分配（the distribution of votes），決策規則（the voting rules）。

一、表決權分配

表決權分配，亦即一名投票者有多少票表決權。在人類歷史中，少數人統治多數人的時間，要遠遠長于實行民主政治的時間；即便是那些很早就試行民主制度的社會，依然也只有很少一部分人擁有表決權。即便今日，大部分國家都在憲法中規定了表決權的不平等分配，某些國家機關中，各群體所占議席，并非與其人口比例完全對應——比如，為了加強制衡，幾乎所有國家的參議院，議席都有意不按人口分配；部分國家還特意為婦女、少數民族等群體保留特定數量的席位。

在強權政治盛行的國際社會，平等的實現程度，比國內社會更低。故而我們不難得出結論：“主權平等”的實現程度，恐怕從來就不曾達到伍德羅#8226;威爾遜所設想的地步；這在表決權分配上也自然會有所反映。

（一）平等分配

在法理上，只有“一國一票、票票等值”，才符合主權平等原則[1]，很多國際組織的席位分配，都基于現代國際法的這一假定。然而有時候，只在乎主權平等而完全忽視其他因素，卻又可能與人人平等相沖突。試想，在聯合國大會中（UNGA），不足八百萬人口的洪都拉斯，與十三億人口的中國，或者僅僅一萬五千人口的帕勞一樣，都只享有一票表決權，這種情形，很難讓人相信還是“平等”的。

除此之外，主權平等這一原則，終歸與強權政治的現實格格不入[2]，話語中制造了太多“平等”的假象，可能會激發一些不應有的期待，在某種程度上，這反而不利于國際社會的穩定。也許正是因為這種理想與現實的差別，才導致了諸多“加權”表決制涌現，以修正某些不切實際的“平等”。

然而，“主權平等”依然是四百年來國際法的基石。在實踐中對該原則的任何修正，也只能是以一種平等來代替另一種平等；完全不顧及任何平等的修改，則恐怕很難長期推行。

（二）加權表決

加權表決制涉及三方面：投票人、權重、通過門檻（the players，the weights and the quota）。投票人可以表示為（P1，P2，...，Pn），其中n為所有投票者的數量；權重（weight，w）指每個投票人所擁有的票數；通過門檻（quotas，q）則指通過一項決議所需的最少票數，這一數字必須介于50%和100%之間。每一個加權表決系統，都可以表示為[q：w1，w2，...，wN]。假定有一個[6：5，2，3]的表決系統，第一位投票人的支持，是任何決議獲得通過的前提，亦即此人擁有否決權；而在一個[10：11，5，4，3]的系統中，第一位投票人則可以獨斷專行。至于其他幾位，即便票數比別人多，其實表決權也是形同虛設，比如在[8：4，4，2，1]系統中，第三位投票人的票數，是第四位的兩倍，但他們二人其實都只是花瓶而已[3]。

加權表決制中，加權的依據可能是人口多寡，也可能是經濟實力、股份持有或者其他因素。在實踐中，各國權重是按照從高到低的順序依次排列的，其等級制的本質一覽無余。

這種表決制度多見于經濟性國際組織，但絕非僅限于此。在歐洲聯盟（EU），各國的席位，就是大致按人口分配的。當然，比較知名的例子還是在經濟性國際組織中，布雷頓森林體系下，國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行（IBRD）都采納公司治理模式，各國股權大小，則大致按其戰后初期的經濟實力分配[4]。站在輿論風口浪尖的美國，過去在兩個組織都擁有將近三分之一的股份，如今也擁有16%，然而決議通過卻需要85%的贊成。

其實，加權表決制引來諸多非議，往往是因為其加權的標準被認為有失公允，而非不平等本身。不平等存在于世界上每一個角落，加權表決其實更能反映這種現實。但是問題的關鍵在于：怎樣加權才是“合理”的？回答這一問題，也許不僅需要硬實力來推行規則，往往也需要軟實力來增強說服力。強權塑造公理，但不代表公理就完全任強者擺布，一國在加權體系中究竟應該享有多少票，不可能偏離其真實實力太多。也許我們可以說：如果一個加權系統，表決權能夠大致與各國實力相當；設定的通過門檻，不至于單一一個國家就足以否決任何提案，就大致可以被認為是“合理”的。

（三）集團表決制

當今世界，絕大部分國家的議會，都實行兩院制[5]，其目的在于防范一院制滋生多數暴政。兩院制下，一項議案通過，需要兩院均以多數贊成。傳統上，兩院制是為了在精英治理與人民主權之間尋找平衡，兩院大多由不同的社會等級構成；如今受到廣泛青睞，也因為其與聯邦制的國家結構，匹配得堪稱天衣無縫。

全球直接民主可望而不可即，國際社會的“選民”又不足200，這種情形下連代議制都純屬多余，更遑論兩院制之類的配套設計。但我們也必須注意到，全球化大潮的沖刷下，南北差距有增無減[6]，窮國與富國的利益訴求幾乎截然對立，這與國內社會中的階級分化頗為類似，對于某些著眼經濟事務的國際組織，實行兩院制，至少是集團表決制，或許更能平衡各方利益，在民主與強權之間達成折衷[7]。聯合國貿易與發展會議、國際農業發展基金會已經在這方面實踐了很多年。

二、決策規則

表決權分配解決了每人能投票多少票的問題，但究竟需要多少票才能通過一項議案，這一問題需要另一項內容來解決：決策規則。常見的決策規則如下：

（一）多數通過

在國際組織中，最常見的是50%通過，亦即簡單多數（simple majority）。如果是一國一票，那么這種決策規則下，一般沒有任何國家能單獨否決提案；然而，也恰恰因為這一點，簡單多數有時也會讓一些強國不滿，因為它們幾乎無法通過正式渠道，去阻止它們不喜歡的議案獲得通過[8]。

有時國際組織會要求絕對多數（absolute majority，extra ordinary majority），較為常見的是三分之二以上。這一機制的目的往往在于維持現狀——至少是在某些問題上如此。在接納新成員、修改憲章、議定敏感的集體行動等重大事項上，國際組織多半也會這樣要求。

當然，在一些國際組織里，絕對多數不是對特定問題的特殊要求，而是對所有問題都要求如此。例如在歐盟委員會，一項決議要想通過，其獲得的贊成票，必須足以代表55%以上的國家和65%以上的人口，門檻如此之高，各國保持現狀、留戀主權之心溢于言表。而在聯合國安理會，通過決議，除了要求五大國一致之外，還必須得到9/15的支持（1965年之前是7/10）。

（二）全體一致

在某些情況下，國際組織要求全體一致（unanimity）才能通過提案，這種規則意味著每個國家都有否決權，每個國家都可以讓它不喜歡的議案胎死腹中。全體一致對表決而言十分消極——采納這種規則，與其說是為了讓決議通過，不如是為了防止決議通過[9]。實行全體一致的國際組織，最著名的當屬歐佩克和國際聯盟了。在某種意義上，全體一致與主權平等最契合，甚至在某些學者眼中，全體一致就是國家主權的同義詞[10]；在一戰之前，幾乎所有的國際組織和多邊會議，都實行全體一致[11]。

另外，還有支持全體一致的學者認為，國際組織只有按照主權平等原則建立，才能保障其決議的執行——畢竟國際組織自己沒有執行決議的能力；而主權國家，也只會遵守它們認可的決議[12]。

然而，國際聯盟因為全體一致而近乎癱瘓，這一教訓讓后輩們不敢再輕易用之[13]。不僅歷史教訓在這兒擺著，學理上也并非所有人都認為全體一致是一項好制度，一項針對美國國會的研究就證明：通過操縱議事順序而達到全體一致，其實也并非難事[14]。

（三）反向一致

實現民主，往往得以犧牲效率為代價；通過決議的門檻越高，組織的自我改良就越困難難。可能正是因為以上種種考慮，一些全新的決策規則被設計出來，本段我們將要說的反向一致便是一例。

世界貿易組織的爭端解決機構（DSB），創造了全新的反向一致規則：若爭端雙方協商失敗，起訴方便可提請設立專家小組審查案件；除非DSB所有成員一致反對，否則專家小組都會設立（WTO，1994，DSU 6.1）；而專家小組調查后提交的報告，除非DSB所有成員一致反對，或者當事一方提起上訴，否則都將予以通過（WTO，1994，DSU 16.4）；但即便上訴，除非DSB所有成員一致反對，否則上訴機構（the Appellate Body）的報告都將被接受（WTO，1994，DSU 17.14）。然而到目前為止，還沒出現過一次一致反對的情形[15]。

最終裁定生效后，DSB會督導敗訴方修改其相關法令、政策，以不再與WTO規則相抵觸。這在性質上還不算“處罰”或者“賠償”，但如果敗訴方在合理期限內仍無實質改正，DSB就要授權勝訴方采取報復措施了。然而現實中，走到授權報復這一步的很少，所有的WTO成員國都能“自愿”地及時履行DSB裁決[16]。

然而，民主才是共識的基礎，絕大部分國際組織，都不愿意為了效率而如此地犧牲民主。正如一些學者所指出的，如要在效率與民主之間尋求平衡，多數通過是最好的（至少是最不壞的）選擇[17]。另外，WTO的反向一致，還有一個致命的bug：原告和被告都可以派遣一人參加DSB，我們很難想象他們會反對同一樣東西。

結語

依據前文兩節所述，本文現將表決機制做如下分類：

圖表 1表決機制分類

當然，這種分類仍有值得商榷之處：

①聯合國安理會（UNSC）的表決權分配，究竟是不是“加權”？五個常任理事國都擁有否決權，但卻都只有一個席位，這和我們常見的“加權表決”很不同。大部分學者傾向于將其定性為加權表決[18]；但也有一些則不以為然，認為只有各方席位不等才是“加權”表決[19]這種標準，安理會中各國平等、但有些國家更“平等”則不屬于加權。另外，安理會的決策規則要求五大國一致（事實上默認即可），這樣的決策規則，既像特定多數，卻又包含全體一致的某些因素。

②協商一致：很多學者，認為協商一致也是一種表決機制[20]，甚至有人斷言，《馬斯特里赫特協定》第9條的生效，協商一致，作為表決機制，已經被國際法正式承認[21]。然而，這種結論恐怕過于武斷，協商一致是指“不經投票沒有任何反對地通過案文”[22]，這種機制，倘若嚴格要求協商一致，那就是全體一致，不必再另行分類；如若要求不嚴，那就是另外的決策方式，而很難稱為“表決”。即便是明確列出協商一致的《馬斯特里赫特協定》第9條，實際也規定，如若不能取得協商一致，仍將訴諸一國一票多數通過的表決。

參考文獻：

[1]Shaw，Malcolm N.，International Law（5th Edition），Cambridge：Cambridge University Press，2003，p.834.

[2]閻學通：《荀子的國家間政治思想及啟示》，《國際政治科學》，2007年第1期，第143頁。

[3]Tannenbaum，Peter，Excursions in Modern Mathematics（6th edition），New Jersey：Prentice Hall.2006，pp.48-83.

[4]各國配額大小，參見http：//en.wikipedia.org/wiki/IMF 和http：//en.wikipedia.org/wiki/World_bank

[5]見http：//en.wikipedia.org/wiki/Bicameral#Examples

[6]Russett，Starr Kinsella，World Politics：The Menu for Choice（7th Edition），Beijing：Peking University Press，2003，p.444.

[7]盡管其決策時并非按集團進行表決，各集團間也不存在相互制衡，國際海底局理事會（Council of ISA）的集團分配方式仍然很值得一提（Article 161 of UNCLOS-1982）；此外，還有些學者還提出了關于集團表決制的具體設想（如 田曼莉、陳元芳：《集團協商表決制——國際組織表決機制的新思路》，《同濟大學學報（社會科學版）》，2007年，第18卷第2期，第62-65頁）。

[8]Blake，Daniel J. Autumn L.Payton，Decision Making in International Organizations：An Interest Based Approach to Voting Rule Selection，2009，p.5.See in http：//polisci.osu.edu/intranet/rip/papers/BlakePaytonRIP.pdf

[9]Blake Payton，2009，p.5.

[10]Morgenthau，Hans.Kenneth W.Thompson eds.Politics Among Nations：The Struggle for Power and Peace（6th edition），New York：Alfred A.Knopf，1985，p.331.

[11]邵沙平、余敏友：《國際法問題專論》，武漢：武漢大學出版社，2004年，第162-163頁。

[12]Maggi，Givovanni Massimo Morelli，Self Enforcing Voting in International Organizations，2003，p.2.See in http：//econ.columbia.edu/files/econ/self_enforcing_voting_in_intl_orgs.pdf

[13]Lane，Jan-Erik，International Organization Analyzed with the Power Index Method，CSGR Working Paper.No.181/05，2005，p.4.See in http：//wrap.warwick.ac.uk/1922/1/WRAP_Lane_p18105.pdf

[14]Dahm，Matthias Amihai Glazer，Repeated Agenda Setting and the Unanimous Approval of Bad Policies，2010，p.20.See in http：//www.webmeets.com/files/papers/SAEE/2010/271/DAHM_AgendaSetterRepeated.pdf

[15]見http：//en.wikipedia.org/wiki/Dispute_Settlement_Body

[16]談毅、金玥瑤，2011年，第54-56頁。

[17]Blake Payton，2009，p.5.

[18]如Blake Payton，2009，p.4、Strand Rapkin，2010，p.2、張貴洪，1999年，第52-53頁。

[19]閻學通、閻梁：《國際關系分析》，北京：北京大學出版社，2008年，第217頁。

[20]如Payton，2010，p.3；#506;slund，2010，p.52；李浩培，1988年，第52-53頁；邵沙平、余敏友，2004年，第126頁；李秋容，2005年，第86頁；余鋒，2007年，第231-232頁。

[21]王軍敏：《國際會議和國際組織的協商一致原則》，《外國法譯評》，1998年第3期，第89頁。

[22]Suy，E.，1977，pp.247-257.