淺析我國(guó)地方政府的應(yīng)急管理

摘要：目前，我國(guó)突發(fā)性公共事件規(guī)模和頻率在不斷增加，考驗(yàn)著政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，對(duì)政府的應(yīng)急管理能力提出了艱巨的挑戰(zhàn)，因此，地方政府的應(yīng)急管理體系建設(shè)也就顯得尤為重要。文章針對(duì)地方政府的應(yīng)急管理能力進(jìn)行研究，先對(duì)地方政府的應(yīng)急管理進(jìn)行簡(jiǎn)要的介紹，再分析其體系建設(shè)上的現(xiàn)狀，最后結(jié)合西方國(guó)家的寶貴經(jīng)驗(yàn)提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；應(yīng)急管理；突發(fā)性事件

中圖分類號(hào)：D630.8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-8937（2014）18-0133-02

進(jìn)入21世紀(jì)之后，各國(guó)政府幾乎都將應(yīng)急管理納入到政府建設(shè)的重要位置，同樣的，2006年8月1日，國(guó)務(wù)院為預(yù)防和減少突發(fā)公共事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)公共事件引發(fā)的嚴(yán)重社會(huì)危害，發(fā)布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》；2007年8月30日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，并于該年的11月1日開始實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作全面納入法制化軌道。

1應(yīng)急管理的涵義

談到地方政府的應(yīng)急管理，首先，我們應(yīng)該先明確應(yīng)急管理的概念。應(yīng)急管理是指為避免或減少突發(fā)公共事件所造成的危害而采取的應(yīng)急預(yù)防、事件識(shí)別、緊急反應(yīng)、應(yīng)急對(duì)策、處置、救援、善后及評(píng)估等管理行為。我們注意到，在應(yīng)急管理的概念中出現(xiàn)了“突發(fā)公共事件”這一名詞，那么什么是突發(fā)公共事件呢？國(guó)務(wù)院于2006年1月發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中對(duì)突發(fā)公共事件的定義如下：“突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件。”2007年，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件法》則從法律的角度對(duì)突發(fā)事件的定義進(jìn)一步做出了更為具體的解釋，其指出，“突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。”因此從定義中我們可以明顯的看出，所謂的突發(fā)事件并不單單指我們所認(rèn)為的群體性事件等由于人為因素所引起的，還包括難以避免的自然災(zāi)害。

2我國(guó)應(yīng)急管理取得的成績(jī)

我國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理雖然起步比較晚，但是在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)政府在建設(shè)應(yīng)急管理體系方面，已然取得了一定的成績(jī)。

①關(guān)于應(yīng)急管理的法律法規(guī)體系不斷完善。目前為止，我國(guó)針對(duì)現(xiàn)行突發(fā)公共事件已經(jīng)出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)，大致包括了從緊急狀態(tài)法到戰(zhàn)爭(zhēng)、恐怖、災(zāi)害和騷擾等幾個(gè)方面的法律。地方政府根據(jù)這些法律、法規(guī)又頒布了適應(yīng)本地區(qū)的地方性法規(guī)。

②應(yīng)急管理體系基本建立。我國(guó)公共突發(fā)事件應(yīng)急管理常設(shè)的專門機(jī)構(gòu)，國(guó)家層面有總指揮部，許多地方政府也設(shè)置了專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，將應(yīng)急管理作為政府的一項(xiàng)日常工作來抓，逐步建立突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系，使政府的應(yīng)急管理走上正規(guī)化軌道。

③初步形成應(yīng)急預(yù)案體系。為了正常應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，國(guó)務(wù)院辦公廳同相關(guān)部門一起對(duì)緊急預(yù)案的處理進(jìn)行了編制和修改，在體系上分別形成了總體、專項(xiàng)、中央部門以及地方政府等相配套的完整應(yīng)急預(yù)案框架體系。除此之外，我國(guó)地方突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的編制工作也已相繼的完成，許多地方也在積極制定應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急預(yù)案體系初步形成。

④行政問責(zé)制度不斷強(qiáng)化。近些年，我國(guó)突發(fā)公共事件不斷，中國(guó)官員問責(zé)制始于2003年“非典”期間。之后，全國(guó)各地開始激起一輪因突發(fā)公共事件處置不力的“問責(zé)風(fēng)暴”。透過高官因問責(zé)而紛紛落馬的事件，可以發(fā)現(xiàn)問責(zé)制在中國(guó)政治生活中的重要作用。

3地方政府應(yīng)急管理體系存在的問題

①應(yīng)急管理體系問題多多。首先，應(yīng)急預(yù)警能力不強(qiáng)，政府部門不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)安全事件爆發(fā)的苗頭。其次，應(yīng)急管理存在內(nèi)部部門分割問題，各個(gè)部門之間對(duì)于各自的職責(zé)和分工模糊不清。從整個(gè)應(yīng)急管理過程來看，我國(guó)地方政府在體系建設(shè)方面權(quán)威協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)建設(shè)不足。再次，在應(yīng)急處置方面顯得滯后。最后，應(yīng)急管理信息傳遞渠道不通暢。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，如果不及時(shí)進(jìn)行信息溝通，主管部門就難以做出準(zhǔn)確的判斷，難以對(duì)信息進(jìn)行整理和分析，導(dǎo)致擴(kuò)大事態(tài)。

②應(yīng)急預(yù)案實(shí)用性程度有待加強(qiáng)。目前，各地方政府應(yīng)急預(yù)案體系框架雖已基本建立，覆蓋了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等各類突發(fā)事件，但有的預(yù)案不規(guī)范、不完整，可操作性不強(qiáng)；有的預(yù)案沒有形成體系，上下脫節(jié)；有的預(yù)案與其他部門預(yù)案不銜接、難以配套；還有些地方、部門沒有認(rèn)真對(duì)已有的預(yù)案進(jìn)行宣傳和演練，有關(guān)人員對(duì)預(yù)案內(nèi)容不熟悉，預(yù)案也未經(jīng)過檢驗(yàn)，存在較大的盲目性，且也沒有根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況的不斷變化對(duì)預(yù)案進(jìn)行及時(shí)的修改。

③領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理理念不夠科學(xué)，有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)急管理意識(shí)不強(qiáng)。由于缺乏科學(xué)的危機(jī)管理理論作指導(dǎo)，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部在僥幸心理作用下，對(duì)應(yīng)急管理工作缺乏足夠的重視和充分的理解，應(yīng)急管理工作進(jìn)展緩慢。

④防災(zāi)避險(xiǎn)和自救互救教育缺失。近年來，發(fā)生的許多突發(fā)事件突顯了我國(guó)公眾防災(zāi)避險(xiǎn)自救互救知識(shí)的匱乏，反映到政府應(yīng)急管理上就意味著政府在防災(zāi)避險(xiǎn)和自救互救教育上的缺位。汶川地震中桑棗中學(xué)全校師生無一人傷亡的奇跡和其他學(xué)校傷亡慘重形成鮮明對(duì)比，用血的事實(shí)再次說明了防災(zāi)避險(xiǎn)教育的重要性。

4提高地方政府應(yīng)急管理能力的對(duì)策思考

4.1構(gòu)建完善的應(yīng)急管理體系

首先，構(gòu)建和完善地方政府的應(yīng)急預(yù)警機(jī)制。危機(jī)預(yù)警是一項(xiàng)專業(yè)性的工作，那就應(yīng)該由專門的部門機(jī)構(gòu)來執(zhí)行。除此之外，信息技術(shù)是預(yù)警機(jī)制的最核心的內(nèi)容，地方政府必須吸納一部分專業(yè)人才，重視技術(shù)的升級(jí)和更新，加大對(duì)信息技術(shù)方面的投入，構(gòu)建一個(gè)先進(jìn)的信息技術(shù)平臺(tái)。其次，建立應(yīng)急管理的常設(shè)性機(jī)構(gòu)。只有設(shè)置專門的常設(shè)性機(jī)構(gòu)才能夠保證政府在平時(shí)的日常工作中做足做好充分的準(zhǔn)備，面對(duì)突發(fā)性公共事件時(shí)能夠有專人專項(xiàng)作為一個(gè)權(quán)威型部門統(tǒng)一調(diào)派人力物力解決問題，防止“踢皮球”的情況發(fā)生，做出積極的反應(yīng)。再次，提高地方政府的決策力。在人的層面上，積極引進(jìn)或者培養(yǎng)一批具有專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)、臨危不亂的心理素質(zhì)、科學(xué)的預(yù)見能力、進(jìn)取精神和果敢決斷能力的人才。在程序的層面上，建立和完善“自下而上”的決策程序。“基層活動(dòng)應(yīng)當(dāng)予以鼓勵(lì)并給予自主發(fā)展的余地。”最后，加強(qiáng)信息的透明度，健全信息溝通渠道。健全相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)信息公開和信息渠道暢通進(jìn)行保障；轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，加強(qiáng)信息公開意識(shí)；地方政府的信息統(tǒng)籌管理。

4.2提高應(yīng)急預(yù)案的質(zhì)量

健全完善的應(yīng)急預(yù)案體系是實(shí)行“一案三制”制度的前提和基礎(chǔ)。目前，全國(guó)各地方政府都在加緊制訂和完善應(yīng)急預(yù)案體系，應(yīng)注意以下原則：一是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估先行的原則。“突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是消除和防范各類突發(fā)事件發(fā)生的根本；是有效利用資源、有的放矢進(jìn)行安全保障工作的前提。構(gòu)建突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系主要包括成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家組、制定保障措施、制定預(yù)案、定期演練等四個(gè)環(huán)節(jié)。通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系保證應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性和可操作性，避免預(yù)案流于形式化或格式化，確保預(yù)案的質(zhì)量。”二是因地制宜原則。地方政府制定應(yīng)急預(yù)案，必須審慎分析本地所處的地理位置、氣候條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等實(shí)際情況，分析總結(jié)以往突發(fā)事件發(fā)生的原因、背景和趨勢(shì)，發(fā)現(xiàn)潛在隱患，科學(xué)預(yù)測(cè)可能產(chǎn)生的突發(fā)公共事件。

4.3加強(qiáng)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理培訓(xùn)

領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)意識(shí)是否科學(xué)，對(duì)待突發(fā)公共事件的預(yù)防與處置是否及時(shí)，都直接決定突發(fā)事件的發(fā)生或危害程度。首先，可以通過以往發(fā)生的突發(fā)事件，分析討論和總結(jié)危機(jī)預(yù)測(cè)、危機(jī)處置、運(yùn)行機(jī)制、新聞發(fā)布等方面國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，切實(shí)提高領(lǐng)導(dǎo)干部處置突發(fā)事件的能力。其次，要逐漸建立起領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理培訓(xùn)的長(zhǎng)效機(jī)制。

4.4推廣公眾危機(jī)教育

為最大程度地降低突發(fā)公共事件的損害，除政府積極有效進(jìn)行危機(jī)處置之外，公眾也要不斷地強(qiáng)化危機(jī)預(yù)防意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力。首先，地方政府要積極開展防災(zāi)避險(xiǎn)、自救互救防疫防病等知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的一體化宣傳教育。其次，在社會(huì)組織中積極開展應(yīng)急演練，通過場(chǎng)景模擬，大力強(qiáng)化社會(huì)公眾的防災(zāi)避險(xiǎn)意識(shí)和自救互救能力，讓民眾有機(jī)會(huì)不斷積累自救和互救經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。

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