中國稀土行業的發展現狀及對策建議

摘 要：稀土是一種稀缺的戰略資源，對中國稀土資源的長期習慣性依賴使美日等國對中國稀土出口的管制變得異常敏感。一方面，這些稀土進口大國迅速調整本國的稀土戰略；另一方面，這些國家通過外交渠道、國際組織等不斷向中國施壓。然而，中國的稀土控制政策有其自身的政治經濟考慮，并不是對世界貿易組織規則的無視。雖然中國稀土案以敗訴告終，但從政治經濟學角度來看，中國管制稀土依舊具有政策的正當性及應對策略的適合性。

關鍵詞：稀土案；出口配額；政治經濟學分析

中圖分類號：F752.62 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2014）30-0108-02

1 中國稀土行業的現狀

1.1 中國稀土行業發展現狀

自20世紀90年代以來，由于缺乏長遠的戰略發展眼光，國內稀土企業無序惡性競爭愈演愈烈，對內導致巨大的資源浪費和生態破壞，對外則是低價傾銷和稀土定價權的喪失。政府控制生產總量、力圖實現可持續開發的宏觀調控并未收到預期成效，調整產業結構、促進產業升級的計劃在實踐中裹足不前。中國頂著世界最大稀土供應國和消費國的大帽子，卻始終行走在稀土產業鏈的中上游微利領域，在高端技術領域的成果乏善可陳，專利技術往往受制于人。值得肯定的是，近年來中國在國家層面逐步加大對稀土的規范管理力度，尤其是2010年以來，一系列強力政策接連出臺，如2011年1月24日環境保護部與國家質量監督檢驗檢疫總局聯合發布《稀土工業污染物排放標準》，2012年6月20日，中國國務院新聞辦公室發布了《中國稀土狀況與政策》白皮書，2012年7月26日，工業和信息化部發布了《稀土行業準入條件》等，稀土業整合重組工作漸趨推進。不過要成為真正的稀土強國，中國依舊任重道遠。

1.2 中國稀土行業出口現狀

1990年以前，整個稀土國際市場被美國、歐洲、俄羅斯所壟斷；90年代初，隨著中國出口放開，大量企業開始從事稀土出口貿易。隨著出口競爭的加劇，中國稀土開始成為國際稀土市場“老大”。到2011年底，中國稀土供應量超過世界需求的90%。但稀土資源的過度開發，不僅直接導致未來資源總量的減少，也造成生態環境破壞等突出問題。1998年中國開始實施稀土出口配額許可證制度，并把稀土原料列入了加工貿易禁止類商品目錄。據統計，2012年稀土出口配額34 674 t；2013年稀土出口配額進一步減少，為30 294 t，較2006年下降了32.67%。據不完全統計，過去多數年份出口配額均有不少剩余，以2013年為例，截至10月底，中國累計出口稀土17 911 t，僅占全年出口配額總量的57.8%，一些出口配額沒有使用。對于中國所設的稀土出口配額量，中國稀土行業協會副秘書長陳占恒表示，雖然我國對稀土出口制定配額，但是配額的數值一直很高，出口量未超過配額量。

2 中國稀土案發展過程簡介

2003年中國政府對稀土實行配額制，2005年中國政府取消了稀土出口退稅，壓縮了出口配額企業名額。2006年4月，中國國土資源部停止發放稀土礦開采許可證，同年11月1日起，中國政府還對稀土和硅鐵等商品加征了出口關稅并采取配額制，按全世界80%用量的出口配額。2009年，中國以環境保護和資源可持續發展為由開始管控和限制稀土出口。2012年3月，美國表示將就中國限制稀土出口問題向世貿組織提起訴訟，歐盟和日本支持并參與其中。2012年3月15日，中國收到美國、歐盟、日本在世貿組織爭端解決機制下提出的有關稀土、鎢、鉬的出口管制問題的磋商請求。2014年3月26日，世界貿易組織公布了專家組報告，報告認為，中國政府采取的一系列限制上述產品出口的措施違反了WTO規則。歷時兩年，美國、日本、歐盟針對中國的稀土貿易訴訟案初步裁決中國敗訴。日內瓦時間2014年8月7日，世界貿易組織公布了美國、歐盟、日本訴中國稀土、鎢、鉬相關產品出口管理措施案上訴機構報告。上訴機構維持此前WTO專家組關于中方涉案產品的出口關稅、出口配額措施不符合有關世貿規則和中方加入世貿組織承諾的裁決。

3 中國稀土案的政治經濟學分析

3.1 稀土具有重要的國際戰略意義

作為不可替代的重要戰略資源，稀土由于其特殊的物理化學特性，被廣泛應用于冶金機械、石油化工、國防軍工等十多個領域的40多個行業。日美聯合進行的導彈防御項目，需要大量的銦來制造高靈敏度的導引頭需要銦作為原料。沒有這些稀土資源，美日就無法制造精密的制導武器。現代國際關系中的“安全困境”并未隨著國家間相互依賴的加深而解決，軍事領域的明爭暗斗從未叫停。西方國家為保障自己的國防和經濟安全，在礦產資源安全供應問題上一貫推行以最低廉價格利用國外礦產資源為核心的全球資源戰略。他們不是擔心中國把稀土當武器，而是憂慮在全球高科技經濟上下游產業鏈方面，他們會失去競爭力。從日本對稀土資源的“緊抓不放”和美國對本國稀土礦的“閉而不采”政策不難理解，稀土作為現代高科技產業和國際競爭中不可替代的重要戰略資源以及一國經濟、國防建設重要支撐的分量之重。

3.2 稀土案對中國政策制定有深遠影響

作為全球稀土供應大國，此次“稀土案”裁決某種程度上是對國內稀土出口企業的松綁，因為企業將會有更大的自由來自我控制資源的交易量。雖然中國的稀土資源供應量大，在國際市場的份額大的情況在短時間難以改變，但是從中體現的中國稀土產品的價格和質量競爭優勢也不容小覷。對于中國自身來說，要想在國際市場中有更強競爭力，首要條件就是產品質量應當過硬。其次，作為WTO成員國，應當尊重其規則，在法律允許的框架內進行國際貿易。同時，應該更注重資源的可持續利用，生態環境的可持續發展，對國內稀土開采的規模進行控制。作為原材料出口大國，中國在冶煉分離稀土的技術上相較于國外有較大優勢，我們應當充分利用我國的技術優勢，充分利用我國在稀土行業的影響力，與國外稀土行業相互影響相互促進，推動國際稀土供應的多元化。

3.3 稀土案為我國稀土行業改革指明方向

中國政法大學史曉麗教授談到這個問題時說，“稀土案”為我國稀土行業改革指明了方向，即中國應當采取對內措施和對外措施雙管齊下的方式，以保護我國可用竭的自然資源。中國稀土行業協會副秘書長陳占恒認為，我國目前出口的稀土多為原材料，而非稀土的終端產品，在未來，應該更多地推動稀土終端產品的研發，加大市場化產品的開發，不能再用犧牲環境的方式無限制地開采有限的資源。同時，作為稀土行業的領導者，中國稀土行業協會也在致力為以稀土生產、銷售、研發等為不同重點的企業提供合作機會，為稀土生產企業和應用企業牽線搭橋。協會也在努力建立一個以稀土終端產品為核心的研發平臺，并且努力推動相關政策的有效實施。陳占恒表示，現在“稀土案”已進入上訴程序，我們在期待上訴結果的同時也應該看到，如果專家組裁決敗訴能帶來中國稀土行業的業內對其投資開采銷售模式的重新思考，未嘗不是因禍得福。

4 促進中國稀土行業發展的對策建議

4.1 調整和優化中國稀土行業結構

目前，稀土行業是一種混亂、初始的行業結構狀態，我國稀土礦產存在著嚴重的生產過量和出口過多等方面的問題，需要從整個稀土資源統一調配的角度，加以統籌考慮。我國的稀土問題并不是個簡單的禁止出口的問題，而是將稀土的生產與出口限制在一定規模，既要出口，又要限產保價，最大限度地將資源優勢轉化為經濟優勢的問題。這其中既有資源管理方面的問題，又有生產與出口管理方面的問題、投資與稅收政策方面的問題。要調整和優化中國稀土行業結構，就應當借鑒國際鐵礦石巨頭的發展模式，將稀土行業結構進行調整和優化。一是對稀土產業進行兼并重組，在規范行業運作的同時，逐步建成骨干企業集團。二是全面清理不合格的私人企業，由國家控股，建立各地稀土國有企業，并逐步收購和并購那些不具備市場競爭力的稀土企業。

4.2 合理控制中國稀土出口配額

目前中國稀土出口的依存度偏高，所以很有必要對此加以控制，而控制稀土出口依存度的一個重要政策措施便是合理地控制稀土出口配額。聯合國《建立新的國際經濟秩序宣言》明確指出：“每個國家對自己的自然資源和一切經濟活動擁有充分的永久主權。為了保衛這些資源，每個國家都有權采取適合于自己情況的手段，對本國資源及其開發實行有效控制。”所以中國稀土出口配額政策措施的實施是有法可依的，任何國家或利益團體都不能強加施壓給中國稀土出口的配額管理。因此，我國必須要盡快完善相關政策法規，配合商務部完善出口管理機制，進一步細化稀土產品出口稅號，嚴格稀土出口企業資質認定，完善稀土出口配額分配辦法，防止資源流失。只有嚴格地控制稀土出口配額，才使稀土能有進一步健康發展的空間，才能使中國稀土定價權牢牢掌握在我們手中。

4.3 調整稀土出口的地理方向

我國稀土出口大部分都集中在日、美、法三個國家，與其說中國是世界稀土壟斷出口國家，倒不如講日本、美國這些國家對稀土掌握了實際的控制權。中國稀土產業必須要認識到這樣一種不利的狀況，必須要重新審視我國稀土的出口方向，并且加以調配。首先，我國應當從行業的角度進行探索，對世界上各個國家優勢行業的稀土需求情況進行調研，然后針對這些行業所對應的國家進行稀土出口方向的重新審視。其次，對應已經重新審視出的國際市場狀況進行稀土出口方向的調配，調配后的稀土出口狀況必須是在世界性范圍內的供需平衡條件下，控制稀土出口過于集中的現象。只有這樣，中國稀土行業的發展才能掌握在自己手中。

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