清代貪官利用水利工程的貪腐方式

在近年公布的腐敗案件中，工程建設領域腐敗比例最高。國際反腐機構發布的數據，也顯示公共工程和建筑行業是全球腐敗最嚴重的領域。盡管古今現實不盡相同，貪腐機制卻有相似之處。中國古代最重要的工程是水利工程，進入明清時代，黃河、淮河、永定河、京杭大運河等河道關系重大，河工被列為政府四項全國性重大政務（“大政”）—河（河工）、漕（漕運）、鹽（鹽務）、關（稅關）之首，其腐敗現象可謂觸目驚心、動人心魄。

清代民間有一個說法，揭開了水利工程腐敗的秘密。這個說法簡明扼要，僅八個字：“文官吃草，武官吃土”。其意思是，文官在其主管采購治河用的埽工物料（草）時虛報工程用料套取經費，負責筑堤、打壩施工的武官虛報土石方（土）等作弊手段以獲得工程款，這是水利工程中主要的貪污腐敗方式和手法。

水利工程，主要工作是筑堤建壩，錢主要是花在筑堤建壩的物料和人工上，“文官吃草，武官吃土”實際上就是分別在物料和人工方面貪污腐敗。中國古代的水利工程，有一種特別的筑堤建壩方法，就是“埽工”。埽是中國古代水利工程中特有的一種用樹枝、秫秸、草和土石卷制捆扎而成的工程構件。多個埽連接構成的建筑物稱為埽工。埽主要用于構造護岸工程和搶險堵口，是一種有效的防洪工具。14世紀上半期，一個埽的制作，材料是“梢三草七”（木料30%，草70%），造價（包括人工和材料）需要兩三萬貫銅錢。

官吏在采購埽工物料時虛報價款，就是“吃草”。在工程施工過程中虛報施工量，就是“吃土”。盡管現在對工程材料采購和施工都可以采用招投標的方式，但招投標過程中也有上下其手的空間，所以“吃草”和“吃土”的形式可能發生變化，但虛報工程材料價款和施工量的貪腐方式和手法則實質相同。

歷史上水利工程的另一種突出的腐敗現象是在日常管理中浪費經費，尤其是行政經費虛高。晚清學者，對此多有論及。清代河務分段管理，稱為東河和南河，分置兩位河道總督，分駐山東濟寧和江蘇淮安，下屬各有文官和軍隊。道光二十二年（1842），即第一次鴉片戰爭結束的當年，知名學者魏源說，“南河、東河數十百冗員，數百萬（兩銀子）冗費”，可見很多經費被浪費。同治年間，作家黃鈞宰記錄了熟悉河工內情的人士的說法：“謂采買竹木薪石麻鐵之屬，與夫在工人役，一切公用，費帑金十之三二”，其余經費，“除各廳浮銷之外，則供給院道，應酬戚友，饋送京員、過客，降至丞薄、千把總、胥吏兵丁，凡有職事于河工者，皆取給焉”，也就是大部分被貪污腐敗浪費掉了。

另一些學者甚至認為實際用到工程上面的連“十之三二”都不到。如李岳瑞說：“南河歲修經費每年五六百萬金，然實用之工程者不及十分之一，其余悉供官吏之揮霍。其奢汰有帝王所不及者。”薛福成說：“每歲（河工）經費銀數百萬兩，實用之工程者，十不及一，其余以供文武員弁之揮霍，大小衙門之酬應，過客游士之余潤。凡飲食衣服車馬玩好之類，莫不斗奇競巧，務極奢侈。”

如此嚴重的腐敗現象，難道沒有監督機制嗎？實際上，清代對于工程經費使用的管理，有嚴密的制度。首先是對工程經費制定了嚴格的標準，包括河工物料（木、草、土、石、稽料、繩索、石灰等）的購置、數量、規格，各種工程（堤、壩、埽、閘、涵洞、木龍等）的施工規范和用料，等等，都有明確的標準，以國家大法的形式出現。二是對工程款報銷規定了嚴格的手續和時限。三是已建立起審計制度，工程經費審計由工部都水清吏司負責，國家財政撥款的工程經費，在500兩銀子以內的，每年工程項目造冊備案，完工后稽核、估銷，工料銀超過1000兩的歲修和搶修工程，要奏報皇帝批準，另派大臣督修。四是審計之外還有監察部門，監察御史對工程款撥發、開支是否合理進行監察。

尤其值得一提的是監察制度。中國古代監察制度源遠流長，非常成熟。御史官制源于戰國。秦漢御史大夫直接受命于皇帝，官位相當于副丞相。隋唐以后中央有直屬于皇帝的御史臺，地方有獨立于行政長官的御史建制。明代將御史臺改為都察院，設左右都御史、副都御史、僉都御史，并按行政區劃設立十三道監察御史（明末增加為十五道）。清承明制，取消僉都御史，地方監察御史增為二十二道。御史對水利工程建設和管理的參與，包括派遣出使水利工程建設的管理職務，行使工程建設、管理及重大事故的人事和財務稽查等。歷史上，御史發揮了重要的稽查職能，并握有相關官員的獎罰升謫的大權。御史只對皇帝負責，獨立行使監察權，還經常被派去巡視各地。

由此可見，中國古代對水利工程的管理制度健全，但實際執行效果不佳，否則不會出現前文所說的各種嚴重的貪腐現象。官場各系統都貪腐成風，河工腐敗不過是其中的一環而已，其貪腐所得也在官場內部進行了再分配。比如到中央部門報銷工程經費需要“跑部錢進”，交納“部費”，山東派人赴戶部領款，每萬兩被扣200兩，實際上就是“部費”2%；又如，河道衙門聚集的淮安，位處交通樞紐，官員南來北往經過此地，地方官負有接待任務，上文中提到的“過客、游士之余潤”、“饋送京員、過客”，實際上就是接待費，官場人人有份，取消等于人人利益受損，因此是不可能取消的。

按照魏源的說法，圍繞著水利工程，實際形成了特殊利益集團—“仰食河工之人”、“食河之餮”。為此，他感嘆道：“嗚呼！利國家之公，則妨臣下之私，固古今通患哉！”水利工程之腐敗，個案尚可查處，特殊利益集團一旦成型，則治理就是政治問題，而不簡單是法律問題了。