行政行為依職權撤銷的限制研究

摘 要 行政行為的違法或者不當，構成行政主體依職權撤銷該行政行為的理由。此種撤銷權的行使，以傳統的行政觀念來看，并無限制。但是隨著自由民主憲政秩序之發展，立基于信賴保護、法的安定性以及公共利益之保障，認自由放任的撤銷主義已經不符合現代法治之精神，遂應當對其予以制約。

關鍵詞 撤銷權限制 信賴保護 法的安定性 公共利益

一、引言

案例一：2003年洛陽市勞動和社會保障局審核了全市事業單位73名職工的退休事由，但洛陽市紀檢、監察部門認為存在濫用職權之情事，責成其重新進行體檢、定級。經過重新的評定，原有的28人未達到病退條件，其他的18人也不符合病退條件，市勞動和社會保障局以此為理由撤銷了其原有的行政行為。

案例二：甲某系某縣一個個體戶，突然有一天接到縣公安局的行政處罰決定，行政處罰決定書認定其強買強賣，根據《治安管理處罰法》對其做出了500元的行政處罰決定。但是，事后查明，該行為并非甲某所為，而是與甲某同名同姓的另一人所為，公安局撤銷了該處罰決定。

案例三：某市房管局在沒有認真核查申請人提交的作為貸款抵押物的房產證真偽的情況下，錯誤認定A公司具有對該房屋的所有權，并做出《房屋抵押貸款通知書》，確認信托公司與A公司針對房屋的抵押有效。該行政行為屬于事實認定錯誤，本應予以撤銷。但是某市房管局并未撤銷該行政行為，而是以其下屬部門的名義將該情況函告信貸公司，即以一種迂回的方式確認該行政行為違法。

在以上的案例中均涉及到行政主體對行政行為的評價問題，行政主體均發現上述案例存在瑕疵或者不當，針對此種瑕疵或者不當，行政主體是否均需要遵循嚴格的法治主義之立場，將其予以撤銷？在案例一種，行政相對人已經對行政主體法行政行為產生了信賴，并予以生活上之安排，若此時撤銷該行政行為，則不免使人產生不公正之感，顯于實質正義觀念不符；而案例二則是對相對人利益之剝奪，撤銷該具體行政行為，不會對相對人之利益造成影響；案例三則是兩個不同法益之衡量，涉及到社會公益和私益之權衡。由此觀之，行政行為的撤銷并不是簡單的一刀切，而是需在不同的行政行為的性質的基礎之上，予以不同的安排。

二、域外實踐：德、日之理論

（一）德國之理論

德國在行政行為的撤銷理論是建立在行政行為的確定力和信賴保護原則之上的，正如德國柏林高等法院在1956的判例中所指出的，違法授益的行政行為受信賴保護原則之制約，換句話說撤銷授益行政行為時信賴保護原則優越于依法行政原則。而行政行為的確定力則又可分為形式的確定力和實質的確定力，前者端賴于行政行為的不可爭執性，而后者則是基于行政相對人的利益之保護，認其內容具有不可變更性，其體現在其已經獲得的法律地位得到穩定和負擔不致加重，此一實質的確定力即是對行政行為的撤銷予以限制的確定力依據。

授益人已使用所提供的給付或者其財產已經做出處分，使其不能或僅在遭受不合理的不利時方可解除處分，則信賴一般需要保護。但是有下列情形者，不在此列：（1）受益人以欺詐。脅迫或行賄取得一定行政行為的；（2）受益人以嚴重不正確或者不完整的陳述取得一定行政行為的；（3）相對人因明知或者重大過失不知行政行為違法性的。并指出因相對人明知或者因重大過失而不知違法性的撤銷具有溯及既往的效力。第3款是針對撤銷非基于信賴保護的行政行為，此種行為之撤銷須給予賠償，第四款指出行政行為的撤銷權須受一年的時效之限制。以表1表示如：

表1

（該表來源于朱維究、王成棟主編：《一般行政法原理》，高等教育出版社2005年版，第328頁以下。）

《聯邦德國行政程序法》第50條被認為暗含了雙重效力行政行為之規制，雙重效力之行政行為起不僅關涉到行政主體和行政相對人，同時還涉及到第三人之利益。按照該條之規定，其處理規則以是否發生法律救濟程序為標準，若未發生法律救濟程序則以偏袒受益一方為原則；若已經發生法律救濟程序，則以偏袒呢不利一方為準，以可使起訴或者聲明異議標的得到糾正為限，換句話說若尋求法律救濟，則排除其信賴保護之可能性。同時還存在一行政行為中即含有授益因素又含有負擔因素之情形，對于此種類型之處理，德國之做法是衡量二者因素何者占有重要地位而論，若二者可以予以分離，則分別適用相應的規則。

（二）日本之理論

日本之行政法系繼受德國之理論，然日本并未邯鄲學步，而是予以損益變化，逐漸的形成自己的行政法學體系，就行政行為的撤銷而論，日本學界對授益行政行為的態度逐漸采取嚴格之趨勢，認為授益行政行為之撤銷應當有法律的規定。反映在立法上就是很多法律設定了“根據要件”，并采取限定列舉的方式，同時有些法律規定了聽證程序。如1993年《日本行政程序法》第13條對撤銷許認可及資格之事項要求聽證。具體來講，日本對行政行為撤銷的規則如下：

（1）對于侵益性行政行為，無論是否超過爭訟期限，均可依職權予以撤銷。這點在日本學界無甚爭議。此種行為即不損害相對人的利益，又可糾正行政行為的瑕疵，符合行政的法律適合性的原理。

（2）為保護有信賴者的利益，此種情形下，行政行為自不可隨意撤銷。但若為重大的公益而必須撤銷時，則必須在給予補償的情形之下，予以撤銷。但是有下列情形者，不得主張信賴保護：豍受益者以欺詐、脅迫、賄賂等不正當手段令行政廳采取了行政行為；豎根據不完全或者不當的申訴而獲得；豏受益者因重大過失或者明知行政行為違法時。

（3）在復效行政行為的場合，即對相對人是侵益性的，而對第三人是授益的情形之下，應當在考慮第三者利益的情形下做出。

（4）撤銷權經相當時間不行使，而相對人對該種法律狀態具有信賴利益的場合，則可不可予以撤銷，這也符合失效的法理，不可行使撤銷權的法理。

三、域內探討：行政行為撤銷限制構建

德、日系大陸法系之代表，況我國有繼受大陸法系之傳統。且日本本屬于中華法系之一部分，相似的文化背景使得此種制度的繼受較為容易，且易于“本土化”。就我國目前的行政法實踐而言，行政機關歷來是行政程序的主導，行政權益往往被置于較高之地位，以至于信賴保護、正當程序往往成為弱勢話語，不為行政主體所奉行。在行政主體看來，經來如此繁瑣的程序，還不如直接行動來的直接和實效，換句話說結果主義的導向使得我國行政權歷來較少限制。但是依法行政之理念、信賴保護等行政觀念逐步的被接受，其在行政行為的過程中的作用漸漸顯現。行政行為逐漸被納入到自由民主的憲政軌道中來，行政行為不僅應當受到法律的明文約束，同時還應當符合一國的憲政秩序。在這樣的理念的知道之下，行政行為的撤銷限制逐漸的被我國的實踐所采納。如在周口市某甲燃氣有限公司不服周口市政府、周口市發展計劃委員會侵犯其專營權的案件中，最高法院即基于公共利益的要求認定撤銷該行政行為將會為公共利益帶來重大損害，因此，應當予以維持。

基于信賴保護、法的安定性、公共利益以及我國行政行為撤銷的實踐，筆者認為我國的行政行為的撤銷限制因素應當從以下幾個方面建構：

（一）負擔行政行為。對于負擔行政行為，我國學界認為，由于其并未行政相對人的利益造成顯著影響，應當隨時都可以撤銷，正如日本和德國在對負擔行政行為時的態度一樣。但是由于三國法院在對行政行為的審查上不同，以及行政體制的差異，對于此種做法，筆者認為由于我國目前采取的是單一制的領導體制，結合我國行政行為撤銷的實踐，應當使其受制于禁止不利變更的限制，即原則上，負擔行政行為可以自由的撤銷，但不得為不利變更。

（二）授益行政行為。授益行政行為是給予相對人以特定利益或者證成特定法律地位的行為，對于這一行為撤銷會影響相對人對既有的法律利益或者法律地位的信賴，而這種法律地位的信賴是進行交往的前提，若無此種信賴，則社會之理性交往殆不可能，因此信賴原則超越依法行政原則而適用。但是若有重大之情勢或者法律排除事由之出現，則信賴原則必須依從于依法行政原則。從目前各國對信賴保護原則所做的限制來看：（1）行政相對人以欺詐、脅迫等事由獲得的信賴；（2）以不正當或者不完整的陳述而獲得的信賴；（3）明知或者重大過失不知行政行為為違法而產生的信賴，均不在信賴保護的范疇之內，筆者認為這些列舉式的規定，殊可借鑒。但是，信賴保護亦需要遵守比例原則之限制，端賴利益衡平之結果，取舍信賴利益與公共利益。此是處理信賴保護與公共利益沖突之原則。

（三）其他行政行為。主要是指復效行政行為和雙效行政行為。復效行政行為。當第三人對行政行為具備信賴利益時，行政主體在為撤銷時，須遵從關于信賴保護原則之約束，自不待言。雙效行政行為是對相對人即產生授益之效果同時又產生負擔之效果。對于此種行為，端賴于其是否可分，若可分，則分別適用上述規則，若不可分，則看二者誰的分量為重，而決定規則的適用。

（四）時效原則。日本有所謂的失效的法理，不得行使撤銷權的理論，此種理論端在保護社會既有法律關系的穩定，殊可借鑒，況我國對行政行為的運作本身就規定有期限，如行政處罰法和治安管理處罰法對行政機關追究違法行為的時間的規定。在德國行政程序法中，將這一期限定為一年。而我國《合同法》定義撤銷權為除斥期間，且其自知道之日起一年不行使而消滅，自事由發生之日起五年不行使而永久消滅，此可以作為我國行政行為撤銷限制的期間，以完善我國行政行為撤銷的時間問題。

（五）程序限制。程序是行政的生命，并且是控制行政權的主要手段。但是我國目前并沒有一部統一的行政程序法典，不能不說是一大憾事。但是在《行政處罰法》和《行政許可法》中對行政機關的決定程序進行了詳細的規定，一部為課以相對人以負擔，另一部則是授予相對人以利益，因此借鑒兩部法律的程序性規定，筆者認為對行政撤銷限制的程序規則應當如下設置：（1）告知義務。行政機關在做出撤銷決定之前，應當告知利害關系人。此項撤銷決定，無論是負擔行政行為還是授益行政行為，都對當事人的權利產生不可預知的風險，因此應當告知利害關系人，使其知曉權利之變動；（2）通知義務。行政機關一旦做出撤銷決定，就應當立即通知相對人及利害關系人，使其知曉既有的法律關系發生變動，督促相對人及利害關系人采取措施，防止損失的進一步擴大；（3）說明理由制度。一個不附理由的決定，不論其多么公正，都會產生不公正之感。由于撤銷決定的做出，不可避免的會對相對人、利害關系人、公共利益產生影響，因此為增強其正當性和可接受性，撤銷決定應當詳細說明其作出決定的事實依據和法律依據；（4）書面主義原則。撤銷決定的做出，是對既有的法律關系的變動，造成既有利益格局的變化，因此為避免行政決定的恣意和相對人及利害關系人保護自己的合法權益。撤銷決定的過程須不偏不倚的記錄決定過程。

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[6]朱維究，王成棟.一般行政法原理[M].高等教育出版社，2005：329.

[7]德國和日本普遍采取地方分權制，上級不享有直接干涉下級的法律上的權力。