地方公共產品有效供給機制探析

摘 要 提供公共產品和服務是我國政府的一項重要職能，當前由于地方政府職能轉變不到位、中央與地方政府職責劃分不清、政府官員受GDP政績觀的影響等導致我國地方公共產品供給存在地區供給不平衡、供給結構不合理等問題。本文提出通過構建以政府為主導，吸引社會組織和市場進行合作的復合制供給機制來實現地方公共產品的均等化供給。

關鍵詞 公共產品 政府改革 有效供給 機制

一、我國地方公共產品供給中存在的問題

公共產品和私人產品是相對存在的，是指在消費或使用上具有非排他性和非競爭性的物品和服務。公共產品的分類標準有很多，根據存在形態這一標準，公共產品包含“有形”公共產品和“無形”公共產品兩類；按照其性質特征公共產品則可劃分為兩大部分：一是純公共產品，二是準公共產品；依據公共產品的受益范圍標準來劃分則又包括國家公共產品、區域公共產品和地方公共產品三類。在上述概念的基礎上，我們可以將地方公共產品定義為是指受益范圍僅僅局限于某一特定區域的公共產品。當前，我國在地方公共產品提供方面存在諸如供給“錯位”、“缺位”， 供給“增長”與“失衡”共存，供給結構不合理等現象，具體分析如下：

（一）地方公共產品供給“錯位”和“缺位”現象明顯

中國目前的法律和法規，尚未明確規定或劃分中央和地方政府在一系列公共產品供給類型和數量上的范圍及權限，于是出現了一些地方自籌解決中央因財政資金不足而無法向該地方提供的公共產品，或者是中央統管了本該由地方政府自行提供的公共產品，而一些領域由于中央和地方在公共產品供給上都缺位，則出現公共產品供給“真空”現象，這也是目前我國地方公共產品供給最明顯的一個缺陷。

（二）地方公共產品供給“增長”與“失衡”共存

經濟基礎是影響公共產品供給的基礎性因素。改革開放以來，隨著我國經濟的快速發展，我們可喜的看到，地方公共產品供給有了普遍的增長，供給數量和質量都有了質的提升。但與此同時，地方公共產品供給存在的地區差異和城鄉差異不均衡狀態也隨著供給增長日益凸顯。根據這些年的實際情況來看，東部發達沿海地區公共產品供給水平明顯優于中西部落后地區，兩類地區公共產品的供給出現了明顯的失衡現象。造成這類地區之間公共產品供給失衡的背后因素是顯而易見的，東部地區得益于其較為平坦的地理條件，公共產品供給難度和供給成本相對較小，而中西部地形相對復雜，公共產品供給難度和成本相對較高，我們可以稱之為起點不一樣。另外一個重要的方面則是政策因素的影響，改革開放初期，為加快東部沿海地區的經濟發展，國家給予適當的優惠政策，提供相對較的公共產品，即兩類地區的機會不均等。再加上“先富帶動后富”理念未得到落實，最后形成了東部和中西部公共產品供給上的失衡。另外，城鄉公共產品供給失衡也是除了東部和中西部公共產品供給差異之外另一個不容忽視的問題。由于地理位置、經濟發展水平及政策指向等眾多因素的影響，農村公共產品投入相比城市而言相對欠缺。無可置疑，農村公共產品至今一直都是公共產品供給中的一個“盲區”。

（三）地方公共產品供給結構不合理

地方公共產品按照其是用于經濟生產還是用于社會福利性投資可以分為經濟性公共產品與社會性公共產品兩類。經濟性公共產品因其具有回報率高、見效快、建設周期短等特點，對促進和推動經濟的增長有著直接且迅速的作用，而社會性公共產品的效果和作用并沒有經濟性公共產品那樣直觀和迅速見效。因此，地方政府在提供公共產品時，往往注重加大對具有生產性和盈利性的經濟基礎設施類公共產品的投入，而對公共衛生、社會保障等社會性公共產品的提供則相對不足。以上情況就導致出現了經濟性公共產品“供給過度”和社會性公共產品“供給短缺” 并存的現象。經濟性公共產品與社會性公共產品的供給失衡反映了地方政府在激勵和偏好作用下的現實決策傾向，是地方公共產品供給效率低下的表現之一，供給結構不合理使得公共產品沒能發揮其應有的服務功能。

二、地方公共產品供給無效性原因分析

地方公共產品有效性供給就是要實現地區和城鄉間公共產品的供給均衡，形成合理的公共產品供給類型比例，既避免“供給不足”又避免“供給過剩”的現象。但在實際生活中，地方公共產品經常出現無效性供給現象，究其原因可以歸結為以下四點：

（一）政府職能未完全轉變，各職能發展不均衡

中國現代化進程起步較晚，長期處于貧困落后狀態，因此政府試圖通過全力發展經濟來解決發展中存在的一切問題。隨著經濟取得快速發展，政府需要轉變其職能，在抓經濟建設的同時注重公共服務職能的履行，促進社會經濟協調發展。但現階段我國地方政府依舊過多地強調地區的經濟發展，全力以赴的應對經濟問題，發揮其對經濟的宏觀調控職能以及對市場經濟的監督職能，忽視和弱化了公共服務職能，造成各職能發展不均衡，進而導致了公共產品不能得到有效地提供。

（二）中央與地方政府責任不到位

首先是中央政府責任缺失，中央沒有統籌好地區間公共產品的供給，在地區間公共產品提供上欠平衡。中央政府為加快和推進國家經濟的發展，改革開放初期在政策制定和資金支持等方面對東部沿海地區實行了傾斜和優惠。但在經濟得到穩定發展后對中西部地區的照顧力度仍然不足，造成東西部公共產品供給差距過大；其次是地方政府責任不到位。地方政府在統籌兼顧城鄉公共產品供給和合理規劃公共產品類型供給比例方面的責任不到位，造成城鄉公共產品供給的不均衡和各類型公共產品供給比例的失調。以上中央和地方政府種種責任不到位的情況都是政府失靈的表現，都導致了地方公共產品供給的無效性。

（三）地方政府考核指標走入“唯GDP論”

在過去很長一段時間里，我國一直把GDP 增長率等經濟發展數據作為地方政府績效評估和決定官員晉升的主要指標，但這種激勵方式本身具有負面影響。它促使地方政府加大了對經濟發展的關注度，從而忽視了公共產品供給這一公共服務職能。進而導致少數為經濟發展服務的領域出現公共產品供給過剩的現象，如城市的基礎設施建設等，而涉及民生和社會發展的大多數領域則出現公共產品供給不足的情況。

（四）缺乏表達公共產品需求的良好渠道

一直以來，我國大多沿用“自上而下”的決策機制而不是根據該地區受益公眾的內部需求來提供地方公共產品。這一公共產品供給決策機制存在一定弊病，由上而下的決策方式缺乏表達公民自我需求的有效渠道，使得提供的地方公共產品不能真正滿足公民的需要。忽視了消費者的現實需求，單憑政府和部門單方面意愿來提供公共產品就會使得公共產品供給效率低下，供需不一致就導致了地方公共產品“供給過剩”和“供給不足”現象的并存。

三、地方公共產品有效供給機制

從上文論述中可以看出，單純由政府進行公共產品供給是比較低效的，因此建立有效的以政府為主導，吸引社會組織和市場進行合作的復合制供給機制，從而實現地方公共產品的有效供給是當前迫切需要解決的問題，重點就是要加快政府職能轉變，完善地方公共產品的提供方式，建立起良好的需求渠道，引入市場競爭因素等，具體可以從以下幾方面入手：

（一）加快政府職能轉變，強化公共服務職能

想要徹底解決當前我國地方政府公共產品供給中存在的問題，建立起政府主導型的復合供給機制，關鍵核心是轉變政府職能。在當前我國行政體制改革的攻堅階段，市場經濟建設取得一定成效的基礎上，中央和地方政府必須不斷推進政府職能的公共化，實現政府職能重心的轉移，真正將政府職能轉移到提供公共產品和服務上來，強化公共服務職能，充分發揮政府在公共產品供給中的主導作用，逐漸加大對基礎教育、醫療衛生、公共科技和社會保障等涉及民生和社會穩定發展的公共產品的供給力度，提高公共產品的供給水平和質量，盡量滿足公民的公共產品需求。

（二）完善地方公共產品的提供方式

通過政府主導型的復合供給機制來實現地方公共產品的有效供給，要求完善地方公共產品的提供方式。從中央層面上講，中央政府既要負責統籌各地方公共產品的供給，又要加大對落后地區政策傾斜和扶持力度；從地方角度來說，地方政府不僅要兼顧地方城鄉公共產品的提供，而且要協調好各類型公共產品的供給比例；中央與地方政府一道相互協調合作，共同實現公共產品的有效供給。

1、根據公共產品的類型，選擇合適的供給方式

完善公共產品提供方式可以依據其不同類型選擇不同的供給方式。如，針對一些初始資金投入和工程較大的基礎設施類公共產品，政府可以與私人企業一起合作承辦，政府通過參股方式向私人企業提供資本；對于那些低盈利性、風險大但收益好的公共產品，政府可放手由私人企業生產經營，并在經濟方面予以一定資助；而就部分具有外部性的公共產品來說，政府則可以通過經營許可制度的方式將公共產品的生產經營授權給私人企業；最后就具有規模經濟效益的公共產品而言，可以采取政府和私人企業訂立生產合同的方式由私人企業提供。

2、根據公共產品受益的空間層次性，可由中央與地方政府分類提供

公共產品若是統一由中央政府提供，則不能很好地滿足各地區人們的不同需求，或轉而都由地方政府提供，地方政府也沒有那么大的財力和物力來完成。因此在公共產品的供給上，我們可以根據公共產品的受益具有空間層次性這一特點采用由中央和地方政府分級分類提供的方式來提供公共產品。這一方式能夠切實滿足人們的實際需求，保證了各類公共產品的有效供給。根據公共產品受益的空間層次性原則，中央政府主要負責提供如國防、外交、宏觀經濟穩定、基礎教育、信息傳播等涉及整個社會的安全、福利、規則的公共產品；地方政府則負責供給與當地福利有關的公共產品；而針對若干個地區共同受惠的公共產品則由這幾個地區共同來提供。

中央政府除了負責提供全國性的、涉及整個社會的公共產品之外，還要統籌好各地區公共產品供給，改變地區間公共產品供給不平衡現象。按照“統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展”的要求，各級政府通過適當調整公共政策，調節公共產品供給的空間布局和結構，合理利用各地區資源，逐步實現公共產品均等化供給。

（三）建立健全綠色GDP官員考核制度

“GDP”唯上的政績觀阻礙了政府提供公共產品這一公共服務職能的發揮，因此，改革現有的官員考核制度對建立政府主導型的復合供給機制尤為重要。“綠色GDP”概念于2004年首次被明確提出，2005年在北京、天津、浙江等共10個地區進行試點。但由于觀念不足、制度障礙、操作困難等原因，在實際推行中仍然不如人意。可喜的是，黨的十八屆三中全會明確指出要“糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向”。盡管建立綠色GDP官員考核制度在理論和實踐上難度都很大，但是我們堅信，在十八屆三中全會精神的指導下，經過不斷探索、不斷改進和完善，最終能逐步建立健全綠色GDP官員考核制度，從而以克服片面追求經濟增長速度的傾向和促進經濟增長方式的轉變，從根本上改變GDP唯上的政績觀。

（四）建立和完善公民需求表達渠道

建立政府主導的復合供給機制提高公共產品供給的有效性還要完善和暢通公民需求的表達渠道。雖然地方政府清楚和了解地方公民對公共產品的偏好和實際需求，但目前我們的公共產品供給決策機制嚴重影響地方公共產品的供給效率。因此，當前一大重要任務就是要建立起良好的、多渠道的公民需求表達路徑以及暢通政府與公民的溝通渠道。在提供地方公共產品時，要從公民的實際需求出發，而不能單憑經濟回報或是根據地方政府自身的偏好來決定地方公共產品供給的種類和數量。此外還可以進一步建立和完善專家咨詢、社會聽證制度等，廣泛聽取各方意見，提高公共產品決策的科學性，努力為公民提供切合實際需要的公共產品，避免資源浪費。

（五）引入市場機制，實現供給主體多元化

引入市場機制是建立政府主導型的復合供給機制，提高公共產品供給有效性的必經之路。公共產品理應由政府負責提供，但政府供給并不是指政府直接參與或政府包攬所有，政府還可以通過間接生產的方式來提供公共產品。政府間接生產公共產品的方式主要有與私人訂立生產合同、政府參股、授權經營等方式。一般來說，私人生產比公共生產更為有效，因為后者存在預算約束軟化的問題。提高地方公共產品供給的有效性最好的辦法之一就是將市場中的競爭機制引入公共產品供給中，提高公共產品生產和供給的競爭性，以此來達到公共產品供給的有效性。

除此之外，還要實現生產主體的多元化。政府是公共產品的提供者但不應該成為唯一主體，提高公共產品供給有效性辦法之一就是實現生產主體的多元化。政府要充分利用社會組織和私人企業的資金來提供公共產品，允許社會組織和私人企業生產和經營公共產品，多鼓勵私人企業投資公共產品生產領域。當然，這并不意味著政府就放手不參與和負責公共產品的提供，政府只是適當的放開生產權和經營權，該由政府壟斷供給的公共產品還是由政府壟斷生產和提供，該限制民營企業進入的公共產品領域，就要控制好民營企業的進入程度，同時政府還要做好監督和管理工作。

四、結語

提供公共產品是政府公共服務職能的一大重要內容之一，地方公共產品的有效供給關乎地方人民群眾的切身利益，更關乎該地區社會經濟的健康、快速和可持續發展。中央和地方政府要在改革的攻堅階段，加快自身職能的轉變、強化公共服務職能，改變原有政績觀，不斷暢通利益表達渠道，結合和綜合運用社會組織和市場的力量，通力實現地方公共產品的有效供給。

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