淺談現代化支付系統下國庫監督職能作用的發揮

摘 要 本文通過分析目前預算執行監管的缺位和部門支出不透明的表現，提出了充分發揮財政國庫集中支付系統，信息化、網絡化的優勢，構建預算執行監管機制的思路，最后針對如何健全和完善監督機制提出了相關建議。

關鍵詞 現代化支付系統 國庫監督職能作用

財政支出總量和結構安排，具體直觀的體現著黨的方針政策，反映著政府活動的范圍和內容。因此進一步增強財政資金分配使用的公平性、公正性、公開性，不斷提高財政支出活動的透明度，就顯得尤為重要。要達到政府支出透明化，就要全面實行財政支出管理體制改革，具體包括改革預算編制方法、建立國庫集中支付制度、推進政府采購制度三部分內容。我市自2002年開始，以建立現代財政支出管理體制改革為目標，積極推行了國庫集中支付制度，經過幾年的實踐，體系逐步完善，業務流程及支付程序日趨規范，但隨著改革的不斷深入，在財政支出管理上仍暴露來出一些問題。

一、目前預算執行監管的缺位和部門支出不透明的表現

從目前財政支出管理工作實際狀況來看，預算執行監督中的“缺位”現象客觀存在，主要表現為：監管效率低，不能很好的發揮預警作用，一是預算執行監管多為事后監督、事后檢查，不能在違規支出發生前予以控制；二是缺乏具有綜合素質的監管人員，對現代信息技術利用不足，不能有效地處理越來越多的監督任務；三是一直偏重于監督財政資金使用是否違規，忽視監督財政資金的使用效益，使得難以及時發現、糾正財政經濟領域存在的低效問題。其次，在組織開展資金監督查檢過程中，以單純查處違法違規行為和增加財政收入作為重要工作目標，而對如何利用監督手段來改進財政管理工作重視程度不夠。

由于監督乏力，加之各部門單位的利益趨使，出現了一些與財政支出管理初衷相違背的現象，主要表現為以下四種：

表現之一：違規將財政資金轉撥到實有資金賬戶。實行國庫集中支付制度改革后，為預算單位開設了零余額賬戶，但在實際操作中由于往來款項、銀行貸款、經營收支等核算的需要，預算單位原實有資金賬戶難以完全取消，形成新老賬戶并存的局面。這種賬戶管理上的“雙軌制”，既增加了財政部門管理預算單位賬戶的難度，也為預算單位通過零余額賬戶向其它賬戶轉移資金提供了方便。

表現之二：違規改變財政資金的用途或使用性質。預算單位拆借、擠占和挪用項目經費的現象嚴重，部門預算編制形同虛設。

表現之三：違反規定不進行政府采購項目支付程序。國庫集中支付管理辦法中規定，屬于政府采購的資金支付，應實行財政直接支付方式，由財政部門審核相關采購手續無誤后，將款項直達供應商。

表現之四：支款用途表述不清。有些資金支付了，但是未標明用途，比如有些標的是應付款，付出去了，但是干什么卻不說，這就是以往容易形成違規違紀和可能被非法侵占的問題資金根源。

可見，財政管理中“重分配、輕管理”的思想仍然存在，不論是財政部門，還是主管部門，都注重預算指標的管理，監督就明顯松懈了。雖然也一再強調加強資金使用管理，但無論是從資金的操作規范性，還是從資金的實際效果來看，都不盡人意，每年都會發生大量財政資金違規使用等一系列問題。另外，財政資金跟蹤問效的問題之所有沒有很好解決，不僅是觀念問題，更重要的還有一個手段問題。所以，要利用現代網絡信息系統，加快構建國庫監督機制，保證資金運行安全、規范、有效。

二、以現代化支付系統為基礎構建國庫監督新機制

按照國際通行做法，財政國庫管理職能應當包括收支運行、分析預測、科學理財三個方面。財政國庫職能以及國庫集中支付改革的特點決定了要求加強財政資金支付的監督管理，堵塞資金支付的漏洞，防范資金支付的風險，從支付的源頭上制止和防范違法違紀行為的發生。

以先進的計算機技術和網絡系統為代表的國庫集中支付系統的建立，使得小到一筆100元的打印費，大到上萬元的會議費，以及政府集中采購的汽車、手提電腦、相機，花了多少錢，是現金支付還是轉賬支付，一目了然，甚至各單位接待上級或兄弟單位檢查、調研的餐費都一清二楚。監督機制應包含實時監控、智能預警、流程督辦、綜合查詢四方面功能。

一是實時監控。對財政資金支付活動進行全過程跟蹤，對每一筆資金的支付情況，如：誰支付、付多少、從什么賬戶付、付的什么款、收款人是誰、收款人銀行等信息進行逐條反映和記錄。

二是智能預警。按照設定的預警規則，對涉嫌違規的財政資金支付活動自動報警。如：建立受控銀行賬戶列表，財政部門將預算單位保留的實有資金賬戶以及需監控的其它賬戶全部輸入受控銀行賬戶列表，一旦有向列表內受控賬戶劃轉資金的支付活動出現，系統能自動報警，并凍結該筆支付數據。還有對從零余額賬戶提取大額現金或高頻率提取現金等違規行為，均可通過設定相關規則，實現提前預警。

三是流程督辦。按照預制的監控規則，自動的發現財政內部、銀行和單位等業務流程崗位上出現的停滯數據。如：指標環節的指標長時間未審核、未下達；計劃環節的批復授權支付計劃后額度通知書未發送，預算單位長時間未下載計劃批復數據；以及支付環節的清算銀行未發送清算回單等。系統捕獲到需要督辦的數據后，在支付系統內以醒目的標識通知相關人員。

四是綜合查詢。提供財政資金支付信息的復合條件查詢和匯總功能，不僅反映單筆支付活動的詳細記錄，而且可以從總體上反映一個部門或一個單位在一定時期內各類財政資金的流向和具體活動情況，為宏觀反映財政資金的支付動態提供基礎。此外通過各種重要分析表格，多角度、多層次地反映財政資金支付情況。

三、發揮現代國庫監督職能的意義和作用

有利于推動國庫集中支付改革。根據財政學中“委托-代理”理論和信息不對稱理論，在國庫集中支付改革過程中，如果存在信息不對稱，行為各方就會存在博弈可能，如：當改革進行的利益調整不利于代理人（預算單位和代理銀行）時，他們就會缺乏有效執行政策的積極性，把執行中出現的問題推給委托人（財政部門），指責政策的不完備，或是從事低風險的違規行為。當前改革中，單位新老賬戶并存、授權支付方式支付金額大等原因都可能形成信息不對稱，產生博弈可能。為了保證財政資金安全高效運行，保證各方不偏離既定目標，有必要發揮國庫監督機制，為國庫集中支付改革提供有力保障。

有利于提高財政支出管理水平。傳統的財政國庫管理制度下，預算執行過程不能有效監控，難以防止資金使用中的違法違紀問題。預算執行透明度不高，無法為財政管理和宏觀調控提供完整、準確、及時的信息。以國庫集中支付系統為基礎的監督機制，能夠運用信息網絡系統全過程監測資金的支付活動，如果有預算單位把資金往不應該轉的地方轉，財政部門能及時發現，一旦發現問題和疑點，能夠迅速進行核查。預算執行控制實現了從事后查賬到事前和事中監督的轉變，財政資金運轉的透明度提高，監管力度明顯加強，有效保障了財政資金按預算、按用款計劃、按項目進度和規定程序辦理，提高了預算執行效率。

有利于充分發揮財政國庫部門職責。我國財政國庫管理職能體系，包括代表政府預算執行、反饋分析預算執行信息、安全有效管理國庫現金和政府債券等一系列管理職能。加強國庫監督，提高預算執行過程的控制，本身就是財政國庫部門的主要職責之一。財政部領導也曾提出“預算執行管理的效率和監控水平進一步提高”要求“以國庫集中支付新機制為基礎的預算執行管理業務，在保證資金運行安全的前提下，重點提高運行效率和監控水平”。

有利于實現財政支出管理與財政監督的有機結合。傳統模式下，財政支出管理與財政監督分離，導致財政支出管理部門沒有辦法去監督資金用的合法性，財政監督部門因涉及不到財政支出業務，也無法保證財政支出監督的有效性，即使進行監督也是事后的監督，很難做到事前或事中的監督。新的國庫監督機制能夠革除傳統模式的弊端，強化對財政資金支出的事前、事中動態監控，實現財政監督管理關口前移，確保財政資金的安全完整和有效使用。

有利于促進財政內部工作效率的提升。國庫監督職能中的業務流程督辦機制，有效的控制了財政內部崗位業務辦結時間，通過提示和提醒等方式，督促相關崗位人員，在時限內辦結業務。同時通過信息網絡，也可讓預算單位了解財政內部的工作流程。讓預算單位監督財政各崗位的業務辦理，是財政政務公開的具體表現，一筆業務，有那幾個審批環節，目前滯留在那個環節，找那個業務科室，那一位經辦人員，一目了然。

此外，國庫監督機制對有著違規意圖的單位和個人形成了巨大的威懾力，可以有效預防和減少資金違規支付問題，促進預算單位提高財務管理和會計核算水平等方面起到積極作用。

四、健全和完善國庫監督機制的幾點建議

在企業財務管理上有這樣一個理念，“減少費用就是增加利潤”，同理，在財政管理上也應該有“減少支出就是擴大財源”的概念?，F對如何健全和完善國庫監督機制提出如下建議：

1、轉變觀念，提高對國庫監督職能重要性的認識。加強國庫集中支付資金的監控，可以強化財政監督和會計核算，減少不合理支出，達到提高財政資金支出效率，彌補國庫集中支付制度不足的目的。在國庫集中支付制度改革過程中，隨著改革按“橫向到邊、縱向到底”的思路全面推進，不能以犧牲資金安全性和有效性為代價，換來改革工作的業績。各級領導應在思想上要高度重視和支持監督機制的建立。

2、明確主體，建立健全內部崗位職責。審核、支付、監督是財政國庫部門固有的職能。作為財政資金支付監控主體，財政國庫部門應該建立健全監控崗位，合理崗位分工，明確崗位職責。目前我市還沒有設置專職崗位負責資金支付監控工作，但隨著國庫集中支付制度改革的不斷推進，應盡快選擇既懂財政國庫業務知識又懂得計算機技術的綜合知識人才來負責資金監督。

3、資金歸并，將各類專項資金納入集中支付系統管理。目前專項資金采取的是傳統的實撥方式，由局業務科室直接將資金撥付到相關的主管理部門，再由主管部門進行再分配。資金撥到部門后，就脫離了財政視線，無法得知該資金是否專用。

4、賬戶統管，創新單位銀行賬戶管理機制。針對單位實有資金賬戶管理難度大的特點，建立預算單位銀行賬戶管理數據庫，從實際工作出發，結合賬戶年檢、數據統計、動態監控等管理工作需要，全面反映單位銀行賬戶基礎信息，從而實現將所有賬戶納入財政監管的范圍，杜絕在本單位內部賬戶之間或與下級單位賬戶之間隨意劃轉財政資金的行為。

5、規避現金，將公務卡結算與國庫監督有效結合。公務卡作為新型的金融結算工具，在提高公務支出透明度、加強公務消費監控和預算單位現金管理等方面，具有強大的“電子留痕”技術優勢。目前，一些預算單位為了用款方便，在授權額度內多次、大量支取現金，使得財政資金脫離了財政部門監控范圍。為了妥善解決財政授權支付操作中存在的問題，建議大力推行公務卡結算，并給予一定的政策支持，使原脫離集中支付系統的現金支出，回歸到財政監管視線范圍內。

6、依托網絡，打造全面監控信息系統?，F代財政與電子計算機信息網絡技術的“聯姻”無疑是財政管理現代化的階梯。我們要從“科技是第一生產力”的戰略高度充分認識、切實轉變觀念。實現國庫集中支付系統與預算編制系統、政府采購系統以及銀行核心支付系統的對接，逐筆跟蹤資金流向，全景式反映資金的整體運行情況；實現財稅庫橫向聯網，進而開展對財稅信息資源的綜合開發利用，對財源分布結構、區域財政運行狀況、不同行業、產業和重點國有大中型企業的運營發展狀況進行動態分析研究，為財稅決策提供可靠依據。

（作者單位：湖北省荊門市社會養老保險管理局）