地方債預算編制初探

隨著地方促進經濟社會發展的步伐加快，地方政府債務規模也進一步擴大，債務風險日益增長，已經引起了社會各界的廣泛關注。對于如何防范和化解因地方政府債務帶來的財政風險，從中央到地方、各級各部門，尤其是財政部門進行了不少研究和探索。通過編制地方政府性債務預算，將政府債務收支納入預算管理，是加強政府債務管理和防范地方政府債務風險的有效途徑之一。

政策支持

從我國經濟發展水平、政府性債務的現狀和資產與負債的相互關系看，目前我國政府性債務風險總體可控，但有的地方也存在一定的風險隱患，如不采取治理措施，局部地區風險有可能成為經濟社會持續健康發展的隱患。

2014年8月31日經第十二屆全國人民代表大會常委會第十次會議表決通過的新《預算法》也包含了對于“預算安排舉借的債務是否合法、合理”的相關條款，從法律角度對地方政府編制政府性債務預算提出了明確要求。

財政部一直高度重視地方政府性債務統計工作，近年來建立了地方政府性債務統計報告制度，要求各級財政部門及債務單位如實填列債務并上報，以便全面掌握情況，及時防范風險。為進一步夯實數據基礎，開發應用了地方政府性債務管理系統，完善債務統計報告制度，開展債務與債權對賬工作。

目前來看，權責發生制政府綜合財務報告制度作為國際上公共財政管理的發展方向，可以全面反映一級政府的資產和負債狀況，以及政府的運行成本。從收付實現制到權責發生制的轉變，最重要的是要全面反映政府的資產負債情況，而編制地方政府性債務預算，將是健全權責發生制政府綜合財務報告制度的必然要求和重要舉措；而權責發生制政府綜合財務報告制度，又有利于建立科學規范的債務管理機制，為加強地方債務管理提供技術支持。

另外，政府性債務作為政府舉借的資金，是政府收支內容之一，也是全口徑預算的應有之義。因此，加強源頭規范，把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序，這也對編制地方政府性債務預算提出了明確要求。

全口徑預算就是把政府所有類型的收支都納入統一管理體制的制度框架，我國政府預算管理的基本格局由公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算和其他預算組成。全口徑預算管理涉及大量地方政府事權的規范，要求將地方政府的事權與財權高度匹配，并建立綜合的政府收支問責機制，由人大等機構對政府行為進行預算控制，是財政收支管理向政府理財觀念轉變的深刻變革。

從上述政策措施看，加強地方政府性債務管理，關鍵是要弄清地方政府性債務狀況，而編制地方政府性債務預算將會全面、準確地反映地方政府性債務的使用管理等方面的情況，為加強地方政府性債務管理提供數據基礎。

各地探索

為了加強地方政府性債務管理，不少地方從各自實際情況出發，在債務預算編制方面進行了不少探索。

第一，清理規范債務分類。以河南省焦作市為例，從2003年開始焦作市就對政府債權債務構成分布、實施和償債情況進行了全面清查，提出了“澄清底數，內外統管，納入預算，加強監督”的總體思路。在步驟安排上，先進行債務清理，摸底調查，后進行內部統一管理，再進行政府債務預算編制，概括起來就是“清理、歸口、甄別、對接、還付”。這幾個環節基本體現了編制政府債務預算的客觀要求。

第二，出臺債務預算編制辦法。2013年，佛山市出臺了《佛山市市級地方政府性債務預算試行辦法》。其主要內容是，一是明確債務主體，控制債務總體規模；二是規范舉債、償債程序，實現全過程監督；三是監控債務收支使用情況，提高資金使用效益。這可以說是財政預算改革的一個有效探索。

第三，建立風險準備金制度。湖南省常德市從2007年起，就在公共財政預算中設立了財政支付風險準備金、政府債務風險準備金和應急準備金，建立了公共財政預算與政府債務償還之間的聯系。廣東省汕尾市2007年出臺了《汕尾市市級政府性債務償債準備金暫行規定》，對償債準備金的籌集、使用、管理和監督等方面進行了具體規定。這些在加強地方政府性債務管理，保證政府性債務及時償還，防范債務風險，維護政府信譽等方面進行了探索。

第四，實行定期報告制度。例如，2009年，浙江省溫嶺市人大常委會為探索開啟對政府性債務的日常監督，促使政府盡力防范和化解債務風險，建立了市人大常委會政府性債務跟蹤監督小組，同時還下設咨詢委員會，聘請有關專家、審計中介、市人大代表等相關專業人士，以提高政府性債務跟蹤監督的實效，并每年召開一次常委會會議聽取和審議政府負債情況。

完善思路

地方政府性債務預算體現了政府舉債規模、資金用途和使用管理等方面的信息，科學合理地編制地方政府性債務預算，將有助于提高政府性債務資金使用效益，建立政府性債務風險防范機制。筆者認為，完善地方政府債務預算編制需要在以下幾個方面進一步作出完善。

第一，建立健全相關法律法規。考慮到政府性債務預算編制目前還沒有明確的規定，不少地方也只是處于試行階段，加上地方政府性債務管理的特殊性，為了能夠科學合理地編制地方政府性債務預算，各地應該在結合其他財政性資金預算編制辦法的基礎上，制訂地方政府性債務預算編制相關辦法。

重點是對地方政府性債務預算的編制范圍、資金申報和審核程序、預算報告和批復程序、預算執行與監督檢查等方面給予相應地規范。同時，在總結試行經驗的基礎上，要及時將地方政府性債務預算編制方面的有效做法提升到法律法規層面，以促進地方政府性債務預算編制的規范性、科學性和合理性。

第二，合理界定地方政府性債務。目前，地方政府負有償還責任的債務應該全額納入地方政府性債務預算編制可以說是基本形成共識，但對負有擔保責任的債務和其他相關債務，是按具體債務項目還是按債務額度的一定比例納入地方政府性債務預算仍有待探索。

筆者認為，各地應該在對債務項目進行科學分析的基礎上，結合社會經濟發展形勢及財力狀況等情況，綜合考慮各種因素后對其再次進行界定，并采取相應地辦法將其納入地方政府性債務預算編制范圍。

第三，科學設置地方政府性債務預算收支分類。政府性債務資金作為政府公共資源的重要組成部分，最終償還資金主要也是來源于財政收入，按照政府預算統一性與完整性的原則，將地方政府性債務納入政府預算統一管理后，應該對地方政府性債務預算收入和支出進行類別和層次劃分，以全面、準確、清晰地反映地方政府債務收支活動。考慮到地方政府性債務最終需要償還，其債務資金使用方向和預算審核方式等與公共財政預算等應有所區別，因而需要科學設置地方政府性債務預算收支分類。地方政府性債務預算收支分類是編制地方政府預決算、組織預算執行以及預算單位進行會計明細核算的重要依據，能系統地反映債務預算收入的來源構成和支出構成，有利于對地方政府性債務預算進行分類管理。

第四，完善地方政府性債務預算管理措施。一是要建立嚴格的債務投資決策審核制度，規范貸款資金的運行程序，嚴格核準項目的可行性和必要性。二是要建立投融資項目評價制度，對需跨期的財政收入和支出科學地計算其時間價值和項目價值。三是建立規范的償債機制，在確保按時還本付息的同時，還要保證償債準備金的完整和不斷增值。四是建立地方政府性債務預算報告制度，定期向政府和人大報告債務預算的執行和管理等情況。五是建立嚴格的債務信息公開披露制度，通過債務信息公開提高債務管理效率，避免債務風險的發生，促進地方政府性債務預算編制的科學性和準確性。

第五，理順各本預算之間的關系。按照我國當前的全口徑預算體系，科學合理地編制好地方政府性債務預算，必然涉及到公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算之間的關系。為此，需要理順政府性債務預算與其他預算之間的關系，重點是就還本付息和收支安排方面建立健全有機聯系機制。