財(cái)政支出新常態(tài)

新常態(tài)這個(gè)話題，這一陣多有人提及。我本人對(duì)此詞匯也有所思考，有幾點(diǎn)看法，如有謬誤，尚請(qǐng)指正。

貴刊編輯所命之題為《財(cái)政支出的新常態(tài)》，對(duì)于這個(gè)提法我很認(rèn)同，但首先要有一些背景：其一，說(shuō)新常態(tài)，不能不提“舊常態(tài)”；其二，說(shuō)常態(tài)，不能不提“非常態(tài)”；第三，說(shuō)支出，不能不提收入。因有古方有今，有出方有入，任何割裂開(kāi)單談一方的做法，我個(gè)人認(rèn)為都是不全面的。這是我要說(shuō)的背景問(wèn)題。

不同時(shí)期的新常態(tài)

第一點(diǎn)，要論述財(cái)政支出的新常態(tài)，那么“舊常態(tài)”是什么？以我在財(cái)政部門(mén)工作幾十年的經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)，“舊常態(tài)”就是保運(yùn)轉(zhuǎn)，就是保建設(shè)，就是保增收。

由此延伸，為什么有支出“新常態(tài)”的提法？從字面意義上理解，也就是說(shuō)我們的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)已經(jīng)有保障了，我們的財(cái)政在基礎(chǔ)建設(shè)方面投入已經(jīng)夠多了，我們的財(cái)政現(xiàn)在處于一個(gè)健康的、可持續(xù)的運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。這三方面，是財(cái)政支出工作即將轉(zhuǎn)移到“新常態(tài)”的根本，缺一不可。因此，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政，甚至說(shuō)的嚴(yán)格一點(diǎn)，一些財(cái)源財(cái)力還處于捉襟見(jiàn)肘狀態(tài)，長(zhǎng)期處于吃飯財(cái)政模式的地方財(cái)政，我認(rèn)為他們的“新常態(tài)”，應(yīng)該是先解決吃飯問(wèn)題。這對(duì)于許多地區(qū)來(lái)說(shuō)，已經(jīng)是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。我們可以暢想未來(lái)，但必須首先腳踏實(shí)地。

那么我們刨除這些尚需要解決基本生存問(wèn)題的地方財(cái)政之后來(lái)看，什么是財(cái)政支出的新常態(tài)。財(cái)政的總體支出方向，從每年的“兩會(huì)”和全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上的關(guān)鍵詞就可以輕松分析出。我們常說(shuō)“以財(cái)輔政”，政府的工作導(dǎo)向，在一定程度上也可以認(rèn)為是財(cái)政支出的導(dǎo)向。

上溯到上個(gè)世紀(jì)改革開(kāi)放初期，地方財(cái)政貧富不均，那么利用分稅制改革，讓地方財(cái)力差距減小，保證所有政府部門(mén)至少都有飯吃，可以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，就可以說(shuō)是那個(gè)時(shí)候的“新常態(tài)”。在分稅制改革進(jìn)行到一定程度之后，地方財(cái)力得以保障，那么將越來(lái)越多的財(cái)政資金投入到基本設(shè)施建設(shè)行業(yè)中去，在那個(gè)時(shí)候就是“新常態(tài)”。公共財(cái)政理念在一段時(shí)間內(nèi)是一個(gè)主流的提法，這個(gè)階段中，就已經(jīng)包含了財(cái)政資金投入建設(shè)，但最終要讓民眾得到實(shí)惠的說(shuō)法。前一陣民生財(cái)政大行其道，那么將大量資金投入到民生領(lǐng)域當(dāng)中去，當(dāng)然這個(gè)領(lǐng)域在不同的地區(qū)，不同的時(shí)期有不同的定義，但這個(gè)時(shí)候說(shuō)到“新常態(tài)”，那么就一定會(huì)提到民生財(cái)政。

那么在這之后的財(cái)政支出新常態(tài)是什么？筆者認(rèn)為，它至少包含以下幾個(gè)方面：即支出方向的新常態(tài)，支出手段的新常態(tài)以及支出責(zé)任的新常態(tài)。

三個(gè)趨勢(shì)

第一，支出方向的新常態(tài)。筆者認(rèn)為，繼財(cái)政支出長(zhǎng)期偏向于基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域和民生領(lǐng)域之后，接下來(lái)一段時(shí)間里的財(cái)政支出“新常態(tài)”應(yīng)該是有保有增。在保證地方財(cái)源不受經(jīng)濟(jì)持續(xù)下滑現(xiàn)狀影響的同時(shí)，持續(xù)增加民生方向的投入。關(guān)于此前廣為討論的關(guān)于民生財(cái)政定義的問(wèn)題，筆者傾向于一些財(cái)政學(xué)者提出的終端說(shuō)和要素說(shuō)相結(jié)合的說(shuō)法，即以財(cái)政資金最終實(shí)際受益者為判定群體，以項(xiàng)目為單位要素判定財(cái)政支出是否納入民生投入計(jì)算范圍。不應(yīng)將部門(mén)預(yù)算整體劃歸民生支出范圍。不僅可以解除近幾年民生財(cái)政報(bào)數(shù)“假大空”的問(wèn)題，也可以客觀反映某地區(qū)民生發(fā)展的客觀情況，避免出現(xiàn)某個(gè)一半以上財(cái)政收入保運(yùn)轉(zhuǎn)的地區(qū)卻上報(bào)民生支出占80%以上的滑稽情況。

第二，支出手段的新常態(tài)。在以往的支出手段中，財(cái)政通常以補(bǔ)貼的形式來(lái)促進(jìn)和引導(dǎo)當(dāng)?shù)刎?cái)源的發(fā)展。在支持地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段并無(wú)不可，但并非長(zhǎng)久之計(jì)。按照投資方式劃分，財(cái)政的投資模式與企業(yè)投資類似，也可以簡(jiǎn)單的分為資金、實(shí)物、技術(shù)及土地投資四類。而在財(cái)政支出手段中，近年來(lái)各地逐漸淡化資金投入手段，現(xiàn)在比較流行的是技術(shù)支援型投資和土地投資兩種。

必須說(shuō)明的地方有兩點(diǎn)：一，現(xiàn)有的技術(shù)支援型投資，建議地方財(cái)政應(yīng)以與企業(yè)協(xié)定的方式保證研發(fā)成果不大量外流；在財(cái)政的土地投資方面，現(xiàn)在多為實(shí)物+土地投資雙軌模式。這種方式一方面極大的減輕了初創(chuàng)期企業(yè)的一些實(shí)際困難，也從客觀上促成了一些企業(yè)的投機(jī)心理。因此，在形成“新常態(tài)”前，必須以嚴(yán)格的制度杜絕企業(yè)“打一槍換個(gè)地方”的惡性投機(jī)可能。這樣的教訓(xùn)近幾年在全國(guó)各地的各種產(chǎn)業(yè)園區(qū)多有發(fā)生。

二，在財(cái)政支出“新常態(tài)”中，必須改變以往許多地方財(cái)政“無(wú)為而治”的心理。財(cái)政資金不能像企業(yè)資金一樣逐利，但也絕對(duì)不可草率而為。支出必追責(zé)，而且必追到底，這也是筆者多次在多處場(chǎng)合表態(tài)過(guò)的，也姑且算是未來(lái)財(cái)政支出的“新常態(tài)”之一。

第三，支出責(zé)任的新常態(tài)。政府間支出責(zé)任在筆者和許多財(cái)政研究學(xué)者的著作中都有提及，在此不應(yīng)再贅述。筆者要強(qiáng)調(diào)的是兩點(diǎn)，第一點(diǎn)，各級(jí)財(cái)政、各級(jí)政府之間的支出責(zé)任劃分需要繼續(xù)按照支出責(zé)任傳統(tǒng)“三原則”真正落地。一是適宜性原則。政府各項(xiàng)職能的本質(zhì)屬性天然決定了其在各級(jí)政府間的最適配置。國(guó)防、外交等與國(guó)家利益密切相關(guān)，受益范圍惠及全民的公共服務(wù)，應(yīng)由中央負(fù)責(zé)；地方基礎(chǔ)設(shè)施和消防等以特定區(qū)域居民為服務(wù)對(duì)象，受益范圍限于某一區(qū)域的服務(wù)項(xiàng)目，則由相關(guān)地方政府負(fù)責(zé)。二是效率原則。地方政府更了解轄區(qū)內(nèi)居民需求，凡是由地方政府處理，其行政效率更高的事務(wù)歸地方，反之則由中央負(fù)責(zé)。三是法制規(guī)范原則。各級(jí)政府支出責(zé)任通過(guò)法律形式明確加以界定，同時(shí)，支出責(zé)任的調(diào)整應(yīng)按照一定的法律程序，保持穩(wěn)定性、規(guī)范性。

第二點(diǎn)，是財(cái)政部門(mén)與預(yù)算部門(mén)之間的支出責(zé)任劃分。一些市縣級(jí)財(cái)政常表態(tài)說(shuō)以前經(jīng)常替預(yù)算部門(mén)“背黑鍋”，筆者認(rèn)為雖然不盡如此，但也表示出以前地方財(cái)政支出責(zé)任的劃分是有缺陷的。近年來(lái)地方財(cái)政在這方面的改變有目共睹，但由于跨部門(mén)、甚至是跨級(jí)別的支出責(zé)任劃分，筆者暫時(shí)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)像各級(jí)財(cái)政之間如此明確的，禁得住推敲的支出責(zé)任分配方式。因此筆者認(rèn)為，第一點(diǎn)暫且可以稱之為“常態(tài)”，但論點(diǎn)并不新穎，只是暫時(shí)并未跨越理論與實(shí)踐之間的鴻溝；第二點(diǎn)討論已久，但觀點(diǎn)尚新，試點(diǎn)也尚新，只是何時(shí)才能成為“常態(tài)”，可能還需要財(cái)政在更廣義的“新常態(tài)”運(yùn)行之下，才能緩慢成型。