小金庫變形記

經國務院批準，財政部和審計署上月底聯合發文，決定從8月至10月，在全國范圍內開展貫徹執行中央八項規定嚴肅財經紀律和“小金庫”專項治理工作。此次治理的重點包括：預算收入管理情況，預算支出管理特別是“三公”經費、會議費和培訓費管理情況，政府采購管理情況，資產管理情況，財務會計管理情況，財政票據管理情況，設立“小金庫”情況。

根據中紀委有關文件的界定，“小金庫”是指違反法律法規及其他有關規定，應列入而未列入符合規定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產。在全國范圍內，形形色色的“小金庫”資金規模到底有多大？據業內專家估算，隨著財政收入的日益增長，我國每年發生的“小金庫”資金總額或在1000億元以上。雖歷經30年，開展了13次清理整頓，但“小金庫”并沒有被根除，甚至在一些地方和單位愈演愈烈。

“小金庫”溫床

形形色色的“小金庫”為何綿延不絕、總“戒”不掉？隨著時間的推移，設立“小金庫”的花樣在不斷翻新。從昔日轉移支付、套取專項資金的“小兒科”手法，演變成違規收費、罰款及攤派的新手法。從原先打著出租收入與資產處理的旗號，到“光明正大”地以會議費、勞務費、培訓費和咨詢費等名義套取資金，再到“明目張膽”地利用假發票、非法票據騙取資金設立“小金庫”。“‘小金庫’已成為貪污腐敗的溫床。”中央財經大學稅務學院副院長劉桓這樣總結。

“‘小金庫’之所以久治不愈，是因為這部分錢屬于政府預算外資金，游離于人大以及公眾監督視線之外。”劉桓說，在西方發達國家，政府部門的財政收支資金流基本全都實現了信息化和電子貨幣化。而我國還存在公務卡使用不夠普及，有些津貼現金化發放，甚至用假發票報賬等問題。

自1989年國務院關于清理檢查‘小金庫’的通知下發以來，共進行了三次較大規模的清查活動，清查的范圍越來越廣、查出的違規金額越來越多。“小金庫”專項治理領導小組辦公室負責人表示，“小金庫”治理是一項長期工作任務，其根本目的在于實現標本兼治。要通過這次專項治理工作，全面研究分析現行制度與管理中存在的問題與漏洞，采取切實有效的措施加以健全和完善，進一步深化財政、金融、國有資本運營管理制度改革，完善財政、財務、會計和資金管理，規范收入分配秩序，逐步建立健全防治“小金庫”的長效機制。在此基礎上，各有關監督管理部門要進一步注重日常監督管理，不斷加大對“小金庫”的日常治理力度。

“小金庫”難查，大多是因為“小金庫”的隱形性所涉及的業務已基本不涉及現金流，所以給查處帶來了一定的難度，這是小金庫愈演愈烈的一個重要原因。

另外，對于其他原因，上海大學社會學系教授顧駿做了一番解釋：“單位和企業‘小金庫’盛行，根本上在于權力部門化、部門利益化。此外，還有一個重要原因在于違規成本太低、風險太小，不足以形成威懾效應。”

因此，有專家總結道，此次專項治理的內容，主要是2013年以來，違反中央八項規定和財經紀律以及設立“小金庫”的有關問題。數額較大和情節嚴重的，可追溯到以前年度。專項治理將圍繞預算、資產、財務、政府采購、會計工作的關鍵節點和薄弱環節，結合各地區各部門實際情況，有的放矢，突出重點。同時，更加注重治本，更加注重預防，并與財政、審計日常監管工作相結合，形成整體合力。

“小金庫”其外表形形色色，內在錯綜復雜，表現五花八門，“小”字已難涵蓋其實質。審計中發現的“小金庫”，行政機關有，事業單位有，企業單位有，各類團體、臨時機構也有。不少單位是“兩本賬”、“多本賬”，有的在經營創收中收入不入賬或入“另冊”。下面是本刊記者總結出來的其中三種“小金庫”在收入和支出兩方面的路徑。

路徑一：發放福利

此路徑是，以為干部職工謀福利為由頭，以補貼、獎金或實物的方式發給干部職工，一般人人有份，差別不大，多發生在節日、年終或舉辦某種活動之時。

Z女士是某高校的財務處長，她告訴記者，小金庫已經查了很多年了，每年各個部門和學院都在形式上查一下，反饋結果是該部門和學院不存在“小金庫”。但從非官方的角度了解，各個部門和學院都免不了有這些費用。

“小金庫”的收入可分成暗箱操作和公開操作兩種形式。暗箱操作方式比如，高校有場地，體育館，機房和實驗室，如果企業要借用這些資源就要給學校付錢；學校舉辦活動讓企業捐助活動經費；學校的自動售貨機，賣出去的貨款按照百分之幾要交給相應部門；校園里的小店，房租費，物管費，水電費，這些錢由學校后勤部門收上來以后是不進財務大賬的。公開操作方式比如，學生在入學的新學期都要辦理學生保險，保險公司會給學校一些企業返還款；給學生發的教科書，那么教材部也會得到企業的返還款；入學新生要買手機和卡，移動公司還是會給學校一些企業返還款。這些返還款都是學校在和企業簽合同的時候，有明確規定的，所以是公開的秘密。而且大多數情況下，企業投得這些錢不需要學校開發票，他們可以靈活地處理賬面，買一些勞務發票，交點稅即可。由此高校中各部門的“小金庫”就出現了。

如果要學校開發票，錢就需要入賬，部門領導想在日后用這筆錢就會不方便，財務大賬里的錢不能夠隨便使用。因為現在三公經費管得嚴，不能隨便給教師發福利，發過節費用，類似這樣的開支在學校大賬上面是不可以隨便支出的。

另外，Z女士又同記者談到高校老師的績效工資問題。她說：“別看我們省是經濟發達的地區，但是每年省財政給高校老師的績效工資是有嚴格規定的，平均每人一年的績效工資是9萬元。按照績效工資的規定，有高級職稱的老師會多拿一些，沒有高級職稱的老師就會少拿一些。所以有相當一部分老師在績效工資改革后，比原來掙得少了。那么老師想額外掙一些錢，比如利用休息時間去監考，去做其他的社會服務。這種情況下，是不是應該給老師發些補助呢？但是從學校大賬里面去支配這些開銷是不可能的，不能隨便給老師發獎金，因為用收取的費用發獎金是違規的。”

Z女士還告訴記者，現在國家對“小金庫”查得比較嚴，是上綱上線的事情。雖然一些部門的領導不愿意冒這個風險去做“小金庫”，但逢節假日給教職工發些福利也在情理之中。所以現在的情況是，部門和各個學院把收上來的費用分兩部分，有一部分上交財務，另一部分留在部門，以便在節假日給老師們發些福利。

路徑二：私分或私吞

此路徑為，少數人非法從“小金庫”中領取款項，私分具有一定的隱蔽性。另外，個別單位負責人乘著“小金庫”缺乏必要的財務監督機制之機，用假發票或白條報銷等手段私吞“小金庫”資金。

W先生是某科研所的科研人員。W先生告訴記者，科研經費分為縱向科研經費和橫向科研經費兩種。所謂縱向科研經費就是屬于財政撥款，從財政部到科技部再到省科技廳，從上往下撥付的科研費用。雖然這種費用國家現在管理的很嚴格，但是還會有多報預算的現象。研究費用明明是2萬元可以解決問題，往往會上報5萬元的預算。在以前經費管理不嚴的時候，科研費用花不完，就把家里買的冰箱，電視甚至汽車的錢都拿來報銷。不過，隨著縱向經費管理越來越嚴格，要經過經費預算，決算，還有審計等相關程序，現在他們也很難在這方面大做手腳。

因此現在“小金庫”的現象多存在橫向科研經費里面。所謂橫向科研經費是，企業找到一些有專業技能的人員做一些研究課題，并付給研究人員一部分費用。這些錢是不進入單位大賬的，而是進入自己的口袋。因為一旦進入單位大賬，經費就難報銷了。橫向經費是直接對企業的，研究人員會和企業私下談費用支付。他們會告訴企業，一是這筆費用是自己收下來，不能入賬，不能給企業開發票，但可以少收企業一些費用；二是如果非要發票，那只能找其他的發票湊數，只要企業給報銷就行。所以根據事先談好的條件，企業會把錢如約送至相關人員手里，這種“小金庫”就形成了，并且完全是進入個人腰包。

L先生原是某醫院的工作人員，后來轉到別的行業去了，他深知醫院的水很深。L先生告訴記者，由于醫院的現金流大，隱藏在下面的“小金庫”現象更是普遍，最厲害的就是藥品回扣。

他認為，藥品回扣是剎不住的，就連醫院的機房管理員都在收藥品回扣。每個月每個醫生開了多少藥，什么藥，電腦都有記錄，他們會把這個給醫藥代表，并收取相應費用。而醫藥代表按照這份清單上面的數額，往事先給醫生的銀行卡里面打錢。醫生開的某種藥越多，相應的藥品回扣就越多。如果醫藥公司開發出一種新藥，怎么進入醫院？醫藥代表就要把各種環節打通，從院長到藥房主任再到藥品采購再到科室主任，從上到下用錢“砸”。

像這樣的“小金庫”是純粹的私對私，最見不得光的。L先生還說，“現在國家對此管得嚴格了，醫院相對有所收斂，不過換湯不換藥，醫生們常常打著各種旗號出國學習，哪里來的錢，不言自明。”

路徑三：吃喝玩樂

此路徑為，一些單位領導大吃大喝，或到處游山玩水，或出入娛樂場所，而這些開支不便公開在財務賬上報銷，于是就從“小金庫”中支出。

M女士在國企工作有一段時間了，她告訴記者，國企比機關事業單位來講，做“小金庫”會更方便，更有優勢。尤其是壟斷企業，有自己的資源優勢，小金庫的名目更多。這種手法較為簡單，一般是借用供應商的賬戶，將一些通過不正當渠道取得的資金轉入此賬戶，然后提取資金，設立“小金庫”。或者通過向關聯企業輸送利益設立“小金庫”。主要表現為將自身的業務委托給關聯企業，或者是利用壟斷地位指定某些企業從事某項業務。作為回報，這些企業往往從收益中拿出一部分酬謝款給這個施恩企業，在賬外設立“小金庫”。

另外，還有一些企業每年有相同類型的工程項目，這些工程表面都有完備的工程設計、預算和財務決算手續，并且賬面做得很漂亮。但是往往偷梁換柱，騙取國家國有建設項目資金，私設“小金庫”。

因此，國企當中存在公款私用的現象很嚴重，一些國企負責人設立“小金庫”的一個冠冕堂皇的理由是“為了應酬公務”。其實從某種意義上講，就是利用“小金庫”的錢去拉關系，打通工商、稅務、工程建設、資金融通方面的關節，為企業謀取正當或不正當的利益。

當然，這種拉關系肯定是要在一些吃喝玩樂的場所消費的，如果從財務賬上支出這筆費用是不行的，因為這違反了財經規定，所以只能從“小金庫”里拿出這筆錢。