加快推進農村重點領域和關鍵環節的改革

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，剖析了我國改革發展穩定面臨的重大理論和實踐問題，描繪了全面深化改革的新藍圖、新愿景、新目標，匯集了全面深化改革的新思想、新論斷、新舉措，是我們黨在新的歷史起點上全面深化改革的科學指南和行動綱領。2014年的中央1號文件《中共中央國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，對全面深化農村改革做出了部署和安排。實現中央提出的全面深化農村改革的目標和任務，必須按照健全城鄉發展一體化體制機制的總要求，認真研究深化農村改革面臨的突出問題，深入分析深化農村改革需要化解的深層次矛盾，探討提出深化農村改革的思路和對策，抓緊在農村改革重點領域和關鍵環節上取得突破，不斷強化農村發展的制度保障。

一、農村改革35年的歷程和成就

（一）農村改革的幾個階段

發端于1978年的農村改革，已經走過了35年的光輝歷程。1978-1992年，探索突破階段。農村改革首先從基本經營制度入手，實行家庭聯產承包責任制，實行政社分開建立鄉政府，改革農產品統派購制度，搞活農村商品流通，發展鄉鎮企業，實行村民自治制度，農村改革取得突破。1992-2002年，全面推進階段。按照建立社會主義市場經濟體制的要求，穩定和完善農村基本經營制度，深化農產品流通體制改革，推進鄉鎮企業體制創新，調整農村產業結構，促進農村勞動力轉移，農村改革進一步深化。2002-2012年，城鄉統籌階段。健全農村土地制度管理制度，改革農村稅費制度，創新農村金融制度，深化糧棉流通體制改革，建立農業支持保護制度，健全農村民主管理制度，建立城鄉發展一體化制度，農村改革進入了城鄉統籌的新階段。

（二）農村改革的重要進展

經過35年的農村改革，已經建立了10個重要制度。一是建立和完善農村基本經營制度。確立了以家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制，培育了家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等經營主體，初步構建了集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。二是建立和完善鄉村治理機制。建立鄉鎮人民政府，實行村民自治制度，培育農村社會組織，強化農村社會管理。三是建立健全農村土地管理制度。建立和完善農村土地承包制度，引導和規范集體建設用地進入市場，完善農村宅基地管理制度，推進征地制度改革。四是建立和完善農村市場制度。逐步放開農產品流通和價格，建立和完善農村市場體系，培育和發展多元市場主體，建立和完善農產品儲備和進出口調節制度。五是建立農村工作領導管理體制。確立農村工作領導體制，建立農業行政管理體制，實行“四個負責制”，建立干部考核評價體系。六是建立和完善農業支持保護制度。健全農業投入保障制度，建立農業補貼制度，健全農產品價格保護制度；建立農業生態環境補償制度。七是創新農村財稅制度。建立公共財政支持農村制度，加強農村基礎設施建設和發展農村社會事業，全面取消農業稅費，切實減輕農民負擔。八是創新農村金融制度。建立健全農村金融組織體系，創新農村金融產品和服務方式，擴大農村有效擔保物范圍，發展農業保險和農村保險。九是擴大農業對外開放。發展農產品進出口貿易，實施“引進來”和“走出去”戰略，拓展農業對外交流與合作。十是加強和完善農村法制建設。完善涉農法律法規，增強依法行政能力，強化涉農執法體系建設，加強執法監督和司法保護。

（三）農村改革的主要成就

35年的農村改革實踐，成功實現了4大轉型。一是從農業看，增加技術和資本等生產要素投入，采用先進科技和生產手段，轉變農業經營方式，構建農業產業體系，實現了從改造傳統農業到建設現代農業的轉變。二是從農村看，加強基礎設施建設，發展社會事業，強化公共服務，推進生態文明建設，實現了從促進經濟發展到加強社會建設的轉變。三是從農民看，健全村民自治制度，賦予農民更多財產權利，擴大農民政治參與，實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，實現了從增加經濟利益到保障民主權利的轉變。四是從城鄉關系看，實行統籌城鄉發展方略，改革城鎮戶籍管理制度，促進農村勞動力轉移就業，推進城鄉基本公共服務均等化，實現了從破除二元結構到推動一體發展的轉變。

二、全面深化農村改革的任務和思路

（一）深化農村改革面臨的問題和挑戰

1.新一輪的農村改革，是在工業化、城鎮化深入發展的進程中展開的，是在工農、城鄉發展失衡的背景下進行的。所以全面深化農村改革，既要調整農村內部的生產關系和上層建筑，又要突破城鄉二元結構、促進“四化”同步發展。

2.新一輪的農村改革，既要沖破傳統思想觀念的束縛，又要突破已有利益固化的藩籬，這既涉及到農民的既得利益，又關系到整個經濟社會的發展穩定，改革稍有不慎，就可能帶來意想不到的風險和隱患。所以全面深化農村改革，是在兩難甚至多難中進行選擇，要積極穩妥地推進。

3.新一輪的農村改革，是在市場化、全球化程度進一步加深的背景下展開的，要全面提高我國農業的國內、國際市場競爭能力。所以全面深化農村改革，要統籌考慮國內、國際兩種影響因素，積極利用國際國內兩個市場、兩種資源。

（二）全面深化農村改革的目標和任務

黨的十八屆三中全會《決定》，圍繞全面深化農村改革、賦予農民更多財產權利、健全城鄉發展一體化體制機制，形成新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果的目標要求，從加快構建新型農業經營體系、深化農村土地制度改革、加快農村金融制度創新、完善重要農產品價格形成機制、建立農業可持續發展長效機制、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置、推進農業轉移人口市民化等方面，全面部署了新形勢下推動農村改革發展的主要任務。

（三）全面深化農村改革的思路和方法

1.要堅持社會主義市場經濟改革方向，加強政府支持保護與發揮市場配置資源決定性作用功能互補。政府要切實轉變職能、簡政放權，不搞大包大攬、過度干預，市場能辦的事交給市場，社會能辦的事交給社會。對農業農村發展中市場失靈的領域，政府又必須切實承擔起責任。

2.深化農村改革，政策性強、涉及面廣、影響長遠，有的觸及深層次社會矛盾和利益關系調整，極為復雜、艱巨和敏感，需要摸著石頭過河，在探索、選擇、甚至試錯中前進。要在明確底線的前提下，鼓勵基層大膽探索創新，支持地方先行先試，尊重農民群眾實踐創造。

3.我國地域廣闊，各地情況千差萬別，要承認差異性，兼顧特殊性。深化農村改革，要因地制宜、循序漸進，允許采取差異性、過渡性的制度和政策安排，不搞“一刀切”、不追求一步到位。

三、加快構建新型農業經營體系

近些年來，我國城鄉社會生產力發展很快，客觀上要求創新農業經營體系。工業化、城鎮化的快速推進，帶來了農村勞動力的大規模轉移就業，引發了“誰來種地”、“地怎么種”等新課題，對培育新型農業經營主體、發展適度規模經營提出了迫切要求；隨著農業科技的進步和推廣應用，農業生產機械化、農業服務社會化、農業經營信息化快速發展，又為創新農業生產經營方式和服務方式提供了基礎和條件。適應上述要求和需要，一些地方也在通過培育專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體，發展多種形式規模經營，為構建新型農業經營體系提供了經驗和借鑒。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。

（一）發展多種形式規模經營

從各地的探索實踐看，發展農業規模經營，有承包農戶之間“互換并地”的，有農戶流轉承包地的，有開展土地股份合作的，有社會化服務組織與農戶聯合的，還有工商企業租賃農戶承包地的等多種形式。政府通過對流轉土地給予獎勵補助等措施，鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權。完善縣鄉村“三級”服務和管理網絡，加快健全土地經營權流轉市場。探索建立工商企業流轉農業用地風險保障金制度，減少和降低農戶流轉承包地的風險。

（二）培育新型農業經營主體

專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型經營主體，以市場化為導向、以專業化為手段、以規模化為基礎、以集約化為標志，是建設現代農業、推進農業現代化的骨干力量。鼓勵土地承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體流轉；農業新增補貼向專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體傾斜；加大對新型農業經營主體領辦人教育培訓力度。明確專業大戶和家庭農場法人地位；引導發展農民專業合作社聯合社；鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業；鼓勵發展混合所有制農業產業化龍頭企業。在國家年度建設用地指標中單列一定比例，專門用于新型農業經營主體建設配套輔助設施；鼓勵地方政府和民間出資設立融資性擔保公司，為新型農業經營主體提供貸款擔保服務。落實和完善相關稅收優惠政策，支持農民合作社發展農產品加工流通。

（三）健全農業社會化服務體系

堅持主體多元化、服務專業化、運行市場化的方向，加快構建公益性服務與經營性服務相結合、專項服務與綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系。強化農業公益性服務體系；培育農業經營性服務組織；加快供銷合作社改革發展。采取財政扶持、稅收優惠、信貸支持等措施，大力發展主體多元、形式多樣、競爭充分的社會化服務。探索推行合作式、訂單式、托管式等多種服務模式，擴大農業生產全程社會化服務試點范圍。通過政府購買服務等方式，支持具有資質的經營性服務組織從事農業公益性服務。

四、深化農村土地管理制度改革

土地是農業的基本生產資料，是農民的重要生活保障，也是保持農村社會和諧穩定的根本。土地制度是農村的基礎制度，也是決定經濟社會全局的基礎性制度。黨的十八屆三中全會《決定》圍繞健全城鄉發展一體化體制機制，對深化農村土地制度改革做出了部署。深化農村土地制度改革，對于發展規模經營、推進農業現代化，增加農民收入、縮小城鄉差距，健全城鄉發展一體化體制機制、形成新型工農城鄉關系，具有重要而深遠的影響。深化農村土地制度改革，要按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的要求，堅持最嚴格的耕地保護制度和實行最嚴格的節約用地制度，健全土地承包經營權流轉市場和建立城鄉統一的建設用地市場，依法保障農民土地承包經營權和農戶宅基地用益物權。

（一）完善農村土地承包政策

積極探索現有土地承包關系保持穩定并長久不變的具體實現形式。抓緊落實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，積極探索農村承包地確權的具體方式和方法，可以確權確地，也可以確權確股不確地。建立健全農村土地承包經營權流轉市場，加強土地承包經營權流轉管理和服務。探索農村土地所有權、承包權、經營權分離的有效實現形式，落實所有權、穩定承包權、放活經營權。賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。積極探索承包土地經營權向金融機構抵押融資的途徑和辦法，建立配套的抵押資產處置機制。抓緊研究提出規范的實施辦法，推動修訂相關法律法規。

（二）探索農村集體經營性建設用地入市

在符合規劃和用途管制的條件下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。建立農村集體經營性建設用地產權流轉市場，完善土地二級市場；探索建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高農民個人收益。

（三）改革農村宅基地管理制度

保障農戶宅基地用益物權，研究探索賦予農戶宅基地收益權和轉讓權的實施辦法；完善農村宅基地分配政策，研究探索宅基地有償獲得與使用的途徑和辦法；加快包括農村宅基地在內的農村地籍調查，開展農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。選擇若干試點，抓緊提出具體試點方案，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點，探索農民增加財產性收入的渠道。

（四）加快推進征地制度改革

縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。抓緊修訂有關法律法規，保障農民公平分享土地增值收益。改革對被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業培訓給予合理保障。各地還可以根據實際情況，積極探索創新，采取留地安置、補償等多種方式，確保被征地農民長期受益。健全征地爭議調處裁決機制，保障被征地農民的知情權、參與權、申訴權、監督權。

五、加快農村金融制度創新

進入新世紀以來，我國啟動了以加快建立適應“三農”特點的多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融體系為基本目標的新一輪農村金融改革。經過多年的實踐探索，我國農村金融服務體系的框架已經基本形成。當前的主要問題是一些改革政策措施沒有落實到位，主要表現在：金融機構的責任和分工仍不明晰，政策性金融缺失問題依然存在；農村民間金融缺乏規范，新型農村金融機構發育遲緩；創新農村信貸擔保抵押方式進展緩慢，滿足農民貸款需求與化解金融組織風險的矛盾依然突出。深化改革的主要任務是：強化金融機構支持“三農”義務和責任，加快發展新型農村金融組織，創新農村金融服務方式，大力發展農業和農村保險。

（一）強化金融機構服務“三農”職責

強化商業金融對“三農”和縣域小微企業的服務能力，擴大縣域分支機構業務授權，不斷提高存貸比和涉農貸款比例，將涉農信貸投放情況納入信貸政策導向效果評估和綜合考評體系。支持由社會資本發起設立服務“三農”的縣域中小型銀行和金融租賃公司；鼓勵地方政府和民間出資設立融資性擔保公司；支持符合條件的農業企業在主板、創業板發行上市；推動證券期貨經營機構開發適合“三農”的個性化產品。

（二）發展新型農村合作金融組織

依托農民合作社和供銷合作社，培育發展農村合作金融，不斷豐富農村金融機構類型。堅持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲放貸、不支付固定回報的前提下，推動社區性農村資金互助組織發展。鼓勵發展適合農村特點和需要的各種微型金融服務組織，大力發展小額信貸。鼓勵地方建立風險補償基金，有效防范金融風險。允許農村小型金融組織從金融機構融入資金。加快農村誠信體系建設。

（三）創新農村信貸擔保抵押方式

建立政府扶持、多方參與、市場運作的農村信貸擔保機制，擴大農村有效擔保物范圍。在繼續鼓勵農戶自愿互助擔保的同時，建立專門的擔保基金，催生一批專業性的農村信用擔保機構，從事農業擔保服務；鼓勵引導商業擔保機構開展農村擔保業務，實行動產抵押、倉單質押、權益質押、農民土地承包經營權、農戶住房財產權、農村集體資產股權等多種擔保形式；完善信用評級制度，建立農戶信用記錄；發展農戶聯戶擔保，降低信用風險。金融機構也要適應農村金融需求的特點，建立和完善以信用為基礎的信貸經營機制，降低農村信貸門檻。

（四）加大農業和農村保險支持力度

提高中央、省級財政對主要糧食作物保險的保費補貼比例，逐步減少或取消產糧大縣縣級保費補貼，不斷提高稻谷、小麥、玉米三大糧食品種保險的覆蓋面和風險保障水平。鼓勵保險機構開展特色優勢農產品保險，有條件的地方提供保費補貼，中央財政通過以獎代補等方式予以支持。擴大畜產品及森林保險范圍和覆蓋區域。鼓勵開展多種形式的互助合作保險，建立財政支持的農業保險大災風險分散機制，探索開辦涉農金融領域的貸款保證保險和信用保險。

六、完善農產品價格形成機制

進入新世紀以來，我國以深化糧棉流通體制改革為重點，全面放開了農產品購銷市場，實現了農產品產銷的市場化。農產品市場放開后，為保護農民利益和穩定市場供應，國家逐步建立了以最低收購價、臨時收儲、國家和地方儲備、進出口調節等多種措施構成的農產品市場調控體系。實施這些政策措施，對糧食增產和農民增收發揮了重要支持作用。但近年來，這些政策措施的實施也面臨著一些新的矛盾和問題，突出表現在由于執行最低收購價和臨時收儲政策的主體單一，收儲規模擴大，一些產品形成了事實上的國家壟斷，國家采取政策性收儲后，還要擇機將“托市糧”賣出。這“一進一出”不僅扭曲了市場價格形成機制，而且改變了各類農產品加工、貿易企業的市場預期，許多企業不敢入市、不愿存糧。長此以往，“國家成為了商家、政策代替了市場”，明顯降低了市場活力。這既加重了政府的財政負擔，又影響了農民面向市場的主觀能動性，還抑制了市場配置資源作用的發揮。因此，黨的十八屆三中全會《決定》提出，完善農產品價格形成機制，注重發揮市場形成價格作用。2014年中央1號文件又明確提出，堅持市場定價原則，探索建立農產品目標價格制度。

（一）探索建立農產品目標價格制度

探索建立農產品目標價格制度，一方面，讓價格形成真正反映市場供求關系，農產品生產、流通和消費主要由市場價格信號來引導；另一方面，政府通過價外補貼等方式，最大限度地保護農民利益。實行目標價格制度，國家一般不直接入市收購，而是實行“補兩頭、放中間”。“補兩頭”，就是國家按照“生產成本+基本收益”原則及市場供求狀況，選擇確定農產品目標價格并公開發布，當市場價格過高時政府對低收入消費者給予補貼，當市場價格低于目標價格時政府按差價補貼生產者。“放中間”，就是農產品價格形成完全由市場供求關系決定。

（二）開展農產品目標價格制度試點

探索建立農產品目標價格制度，涉及到選擇確定品種、測算確定價格、明確補貼對象等一系列問題，產銷環節多、操作難度大，要經過充分研究論證制定實施方案，選擇一些地方和個別產品先行開展試點。2014年中央1號文件提出，啟動東北和內蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點，探索糧食、生豬等農產品目標價格保險試點。對試點地區和試點品種要加強跟蹤監測，認真總結評估，在試點取得相對成熟經驗的基礎上再進行推廣。

（三）開展試點要注意把握的幾個問題

一是要切實保護好農民的生產積極性。農民是改革試點的主體，他們對試點內容是否了解和歡迎，事關改革成敗。由于農業特別是糧食生產和農產品自身的特殊性，政府仍然要承擔一部分市場風險，確保農民基本收益，不讓農民吃虧，這是推進改革的前提和底線。二是要制定應對市場過度波動的預案。對大豆、棉花進行目標價格補貼試點，不再實行臨時收儲政策，可能會在一定時期內引發市場價格較大波動，同時這兩個品種的國內價格受國際市場的影響又比較大。因此，在試點過程中既要提高對市場波動的容忍度，又要關注試點地區和國際市場的產銷變化。三是要綜合考慮政策系統配套。既要綜合考慮糧棉油糖等大宗農產品與鮮活農產品之間的差別，根據不同農產品的供求狀況和消費特性選擇確定調控目標和調控方式。又要注重農產品生產、加工、流通、進出口等各環節政策措施的配套銜接，逐步建立和完善農產品市場調控政策體系。

七、建立農業可持續發展長效機制

長期以來，我國農業發展方式比較粗放，許多地方過度開發利用土地資源、超采使用地下水、過量使用化肥農藥農膜、濫用飼料添加劑，加上工業和城市污染向農村擴散，導致地力下降、生態環境不斷惡化，嚴重危及農業可持續發展和農產品質量安全，已經到了非治理不可的地步了。要深入推進農業發展方式轉變，大力發展資源節約型、環境友好型農業，促進資源環境生態永續利用，實現農業可持續發展。為此，必須加強制度建設、創新技術和推廣模式，加大政策支持力度，建立農業可持續發展長效機制。

（一）健全管理體制和保護制度

一是改革農業生態環境保護管理體制。建立和完善嚴格監管污染物排放農村的環境保護管理體制，建立農業資源環境監測預警機制，加強農業環境監管和行政執法。二是健全農業資源用途管制制度。要把農業資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，落實最嚴格的耕地保護制度、節約集約用地制度、水資源管理制度、環境保護制度，強化監督考核和激勵約束。三是實行農業資源生態補償制度。建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的農業資源有償使用制度和生態補償制度，形成有利于保護耕地、水域、森林、草原、濕地等自然資源和農業物種資源的激勵機制。

（二）創新技術體系和服務方式

加大技術創新力度，創新技術推廣模式。分區域規模化推進高效節水灌溉技術，大力推進機械化深松整地和秸稈還田等綜合利用技術，加快實施土壤有機質提升補貼項目，支持開展病蟲害綠色防控和病死畜禽無害化處理。加大農業面源污染防治力度，支持高效肥和低殘留農藥使用、規模養殖場畜禽糞便資源化利用、新型農業經營主體使用有機肥、推廣高標準農膜和殘膜回收技術。鼓勵和支持清潔生產技術推廣應用，加大測土配方施肥力度，發展節水農業、旱作農業、循環農業和標準化規模養殖。

（三）加強規劃引導和政策支持

一是加強規劃引導。適應農村生態文明建設的要求，抓緊劃定生態保護紅線，研究編制農業環境突出問題治理總體規劃和農業可持續發展規劃。二是開展農業資源修養生息試點。啟動重金屬污染耕地修復試點；開展華北地下水超采漏斗區綜合治理、濕地生態效益補償和退耕還濕試點；在東北、內蒙古重點國有林區，進行停止天然林商業性采伐試點。三是加大政策支持力度。繼續在陡坡耕地、嚴重沙化耕地、重要水源地實施退耕還林還草；完善林木良種、造林、森林撫育等林業補貼政策；繼續實施增殖放流和水產養殖生態環境修復補助政策；采取財政獎勵補助和結構調整等綜合措施，保證農業生態修復區農民總體收入水平不降低。四是開展重大工程建設。繼續實施天然林保護、京津風沙源治理等林業重大工程；加大天然草原退牧還草工程實施力度，啟動南方草地開發利用和草原自然保護區建設工程；實施江河湖泊綜合整治、水土保持重點建設工程，開展生態清潔小流域建設。

八、健全城鄉發展一體化體制機制

自黨的十六大提出統籌城鄉經濟社會發展以來，各地和有關部門相繼出臺了一系列政策措施，在城鄉規劃、勞動就業、產業發展、基礎設施、社會事業、公共服務、社會管理等方面加大統籌力度，城鄉收入差距出現逐步縮小趨勢。但從促進城鄉經濟社會發展一體化的要求看，城鄉要素交換不平等、公共資源配置不均衡、人口城鎮化滯后的問題依然突出。針對上述矛盾和問題，《決定》提出，健全城鄉發展一體化體制機制，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，推進農村轉移人口市民化，推動城鄉經濟社會融合發展。

（一）推進城鄉要素平等交換

當前和今后一個時期，要按照黨的十八屆三中全會《決定》提出的“三個保障”的基本要求，切實維護農民生產要素權益。一是保障農民工同工同酬，改革城鄉不平等的就業和勞動報酬制度，使農民工享有同城鎮職工同等的勞動報酬權益。二是保障農民公平分享土地增值收益，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，提高農民在土地增值收益中的分配比例。三是保障金融機構農村存款主要用于農業農村，落實縣域銀行業法人機構一定比例存款投放當地的政策。

（二）推進城鄉資源均衡配置

要從基礎設施建設、教育事業發展、就業創業服務、社會保障一體化等方面，推進城鄉基本公共服務均等化。一是統籌城鄉基礎設施建設。加大公共財政支持農村基礎設施建設力度，推動基礎設施建設重點向農村傾斜，引導金融和社會資金投向農村。二是統籌城鄉教育資源均衡配置。加大財政對農村教育支持力度，加快改善農村義務教育薄弱學校基本辦學條件，提高農村義務教育生均公用經費標準，支持發展農村學前教育、職業教育和技能培訓，加快普及農村高中階段教育，提高重點高校招收農村學生比例。三是統籌城鄉公共就業創業服務。大力開展農業生產技術和農民務工技能培訓，扶持農民工返鄉創業和農民就地就近創業，加大農民外出務工就業指導和服務力度。四是統籌推進城鄉居民基本養老保險、基本醫療保險、最低生活保障制度建設。加快構建農村社會養老服務體系，加強農村最低生活保障規范管理，繼續提高新型農村合作醫療籌資標準和保障水平，完善重大疾病保險和救治制度。

（三）推進農村轉移人口市民化

要從創新人口管理、擴大基本公共服務覆蓋面、健全市民化推進機制等方面，推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。一是加快推進城鎮戶籍管理制度改革。要根據城鎮綜合承載能力和發展潛力，以就業年限、居住年限、社保參保年限等為基準條件，制定具體的落戶標準，健全農業轉移人口落戶制度；要以合法穩定就業和合法穩定住所等為前置條件實施差別化落戶政策，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。二是穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。要按照保障基本、循序漸進的原則，積極推進城鎮基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供。保障農民工隨遷子女平等享有受教育權利，完善農民工就業創業服務體系，將農民工及其隨遷家屬納入城鎮社區衛生服務體系，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。三是建立健全農業轉移人口市民化推進機制。要強化各級政府責任，合理分擔公共成本，充分調動社會力量，構建政府主導、多方參與、成本共擔、協同推進的農業轉移人口市民化機制。推進農民工融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會，建設包容性城市（作者：宋洪遠系農業部農村經濟研究中心主任、研究員，趙海系農業部農村經濟研究中心助理研究員）。