浙江省人大民族華僑委員會關于檢查出境入境管理法執行情況的報告

省人大常委會：

開展《中華人民共和國出境入境管理法》執行情況檢查，是今年省人大常委會一項重要監督工作。這次執法檢查在省人大常委會主任會議的領導下，由省人大民族華僑委員會組織實施。今年8月至10月，在省人大常委會馮明副主任帶領下，執法檢查組聽取了省公安廳、省外僑辦等10個部門有關情況的匯報，并赴杭州市、寧波市、湖州市、嘉興市及桐鄉市、義烏市、柯橋區進行了重點檢查，聽取了當地政府執法情況的匯報，到杭州蕭山國際機場出入境口岸、杭州邊防檢查站指揮中心、寧波北侖港邊防檢查站、桐鄉市出入境辦證大廳、義烏市雞鳴山社區、義烏市國際貿易服務中心、柯橋區輕紡城高級中學國際部、柯橋區華夏賓館外籍人員經營部等地進行了視察，還與有關方面進行了座談。現將有關情況報告如下：

一、一年來執行出境入境管理法的主要成效

出境入境管理法自2013年7月1日正式實施。一年多來，全省各級政府及出入境管理部門認真抓好法律的貫徹落實，做了大量的工作，取得了積極的成效。

一是加強法律學習和宣傳教育，不斷夯實出入境管理工作的法治基礎。各級公安和有關涉法部門精心組織周密安排出入境管理法的學習，及時舉辦出入境管理法學習培訓班，組織專項業務技能競賽，努力提升自身管理素質。通過深入社區、企業組織新聞媒體采風等各種有效方式開展法律的宣傳教育，擴大社會知曉面和影響力，為出入境管理工作的開展創造了良好的法治環境。

二是扎實開展專項調研、專項排查、專項整治等行動，逐步提高對外國人的管理能力。各級公安出入境管理部門加強執法，打擊違法行為，加大非法入境、非法居留、非法就業（簡稱“三非”）的查處力度，加強外國人服務管理，有效維護了我省涉外秩序。省公安廳對外國記者、留學生、難民、文教專家和外籍新娘等特定對象的管理情況進行了專題調研;杭州市加強境外人員簽證源頭管理、境外人員落腳點管理、涉外熱點難點問題管理;寧波市推進外國人屬地管理，將外國人管理納入實有人口管理和公安基層基礎工作，實現與派出所人口管理同部署、同檢查、同考核、同評比;湖州市開展高校留學生管理狀況調研，對勞動密集型企業非法雇傭外國人、歌舞娛樂等行業非法雇傭外國人進行了專項大排查。這些行動措施在強化對各類外國人群體的管理上都取得了比較好的效果。

三是創新工作方式方法，努力為基層單位和出入境人員提供優質高效服務。各地各部門堅持從實際出發，簡政放權，出臺便利措施，實施“亮窗工程”，不斷創新工作方式方法，有效利用現代科技手段，著力為基層和群眾以及外國人提供優質高效服務。省公安廳推出再次赴港澳旅游簽注網上受理EMS雙向速遞、跨戶籍地就近辦理出入境證件，啟用“三表合一”;省外僑辦嚴格邀請函簽發管理，明確審批規定和流程，專人審核，專人簽發，創新實施了約談企業法人、邀請單位備案、建立核查機制、離境情況反饋等管理辦法，為邀請外國人來華工作順利開展提供了制度保障，省人力社保廳將外國人入境就業許可、外國專家來華工作許可、單位資格認可等審批權限下放到縣（市、區）;杭州市拓寬自助受理渠道，推出境外人員辦證逾期短信提醒;嘉興市推出周六預約辦證服務，試點開展全工作日預約辦證服務，減少審批層級、簡化辦事程序，實現辦證“一站式”、集約化;紹興市建立了直報企業制度，符合條件的企業邀請外國人來華可以直接報審批權單位審批，減少了逐級報批的環節;義烏市外僑辦進駐市國際貿易服務中心并開設窗口，為涉外企業提供一站式服務。所有這些都最大程度地方便群眾、服務基層，為出入境人員提供了實實在在的便利。

四是積極爭取擴大授權內容和范圍，更好地服務全省經濟社會發展大局。經過積極向上級部門爭取，我省擴大了縣級公安機關出入境管理機構短期赴港澳業務授權、增加了大陸居民赴臺灣個人旅游試點城市，在溫州永強機場設立臺灣居民口岸簽注點，在嘉興市推進縣級公安機關行使設區市出入境審批權、縣級公安機關出入境管理機構行使外國人簽證權（今年9月公安部在全國委托23個縣具有出入境審批權、浙江占了13個），在杭州蕭山國際機場口岸實施外國人72小時過境免簽政策，這些為出入境人員提供了很大的便利。同時，制定《關于進一步加強海外高層次人才簽證居留等出入境便利工作的意見》，服務引智引資;啟動遠洋捕撈業引進外籍船員試點工作，服務海洋經濟建設;制定《浙江省實施〈華僑回國定居辦理工作規定〉辦法（試行）》，服務海外華僑、浙商回國發展;出臺為外籍合伙人辦理簽證、證件便利措施，服務義烏國際貿易綜合改革試點。

從我省一年來執行出境入境管理法情況看，各級涉外部門執法水平不斷提高，服務質量不斷提升，管控能力不斷加強，出入境管理工作總體上比較安全平穩。

二、出入境管理工作面臨的形勢和存在的問題

加強出入境執法管理，在維護國家主權安全、服務對外開放和經濟發展、保障社會秩序和諧穩定等諸多方面，具有獨特的重要作用。隨著我省經濟社會不斷發展，尤其是對外開放不斷擴大深化，當前我省出入境管理工作也面臨著新的形勢和新的挑戰。

（一）出入境人數增長迅猛，出入境管理工作任務日趨繁重。浙江是境外人員來華訪問、旅游、留學、工作和交流的重要目的地和中轉站，臨時入境和常住外國人數量持續增加。2013年，全省共簽發外國人簽證證件108888人次，同比增長37%;管理常住外國人35844人，同比增長14.4%。隨著改革開放的深入和居民生活水平的提高，我省出國旅游、留學、經商的人數急劇增加，2013年，全省共批準公民因私出國110.1萬人次，同比增長40.2%;批準內地居民赴港澳臺278.5萬人次，同比增長22.4%;省公安廳制證中心制作護照、通行證221萬余本，簽注278.5萬人次，同比分別增長29.8%和22.4%;批準公民因私出國（境）證件總量居全國第二位。面對日益繁重的出入境管理工作任務，目前全省還有22個縣級公安機關的出入境管理機構還沒有單獨設立，縣級機構單設率低于全國平均水平。全省出入境管理警力總數只有623人，警力資源十分緊張。一些地方公安機關的出入境管理部門只能應付日常出入境證件辦理，難以顧及外國人的日常管理和出入境違法案件的查處。特別是外事管理民警專業性強、外語能力要求高，人才十分缺乏，力量明顯不足。從全省整體情況來看，加強出入境管理專門機構建設、專業力量配置已迫在眉睫。

（二）入境人員身份構成復雜、目的更加多元、居住日趨分散、流動性非常大，外國人管理難度顯著加大。近年來，入境外國人的構成隨著我省經濟社會發展和對外交往的密切而不斷出現新的變化，既有政府官員、商務人士、觀光游客，也有留學生、來華工作人員、回國定居華僑和外籍華人等。甚至還有極少數對我省社會穩定可能帶來負面影響的人員，其身份具有一定的復雜性，有的甄別起來難度還比較大。由于開放的區域不斷擴大，開放的行業不斷增多，日益快速便捷的交通加速了入境人員的流動性，既有從浙江流向省外的，也有從外省流向浙江的，還有在省內不同行政區域之間相互流動的，他們來浙后在社會上散居的現象越來越普遍，加大了管理工作的難度。而目前外國人管理服務的職能分設在公安、外事、人社、旅游、安全等眾多部門，部門職能配置交叉分散。一些職能部門內部雖已建立全省聯網的智能化信息管理系統，但部門信息管理平臺之間無法兼容互通，其他部門更加無法查詢補充，因而難以實現信息共享和動態跟蹤管理，導致外國人管理環節存在漏洞，難以形成合力，影響工作效率。我省雖然成立了外國人管理工作廳際協調小組，由省公安廳牽頭，外事僑務等18家部門單位參與，但協調機制還不夠健全，其溝通信息、協調關系、解決問題的功能有待進一步發揮。

（三）“三非”等涉外案件和熱點問題增多，涉外管理和維穩的壓力持續上升。在當前出入境人員大進大出、快進快出的新形勢下，非法入境案件相應增加，給出入境管理帶來前所未有的壓力。近年來，我省部分企業用工成本提高，招用國外廉價勞動力從事低端工種的愿望非常強烈。受國際金融危機影響，一些國家失業率居高不下，在浙外國人非法滯留就業、不具有就業資格的外國人申請就業的現象明顯增多。其中有少數外國人對我國法律法規不了解，或者惡意規避法律規定、逃避法律監管，在我省非法入境、非法居留、非法就業，成為影響社會秩序的不安定因素。去年全省公安機關共查處“三非”案件1445起1716人次，遣送“三非”外國人159人。今年集中組織偵破了“3·11”、“4·4”、“4·9”、“5·23”系列案件，共抓獲犯罪嫌疑人20余名，查獲非法入境越南人700余名。此外還應看到，在我省常住的外國人中，來自重點敏感國家人員占比一直較高（據統計近3年保持在30%左右），一些外國人涉嫌以商養恐和以商掩恐活動，一些外國非政府組織、媒體、宗教團體以各種名義入境來我省從事政治、宗教滲透和破壞活動，他們形式偽裝不易識別，活動隱蔽不易偵破。全省涉外維穩工作形勢復雜嚴峻，依法加強涉外社會管理工作刻不容緩。

（四）出境入境管理法的全面實施，呼喚與國家法律相配套的細則措施盡早出臺。在執法檢查過程中，有些地方、部門一致反映，出境入境管理法在執行過程中也碰到了一些實際問題。一是法律有的條款比較籠統原則，在實際工作中有的難以把握、有的難以操作、有的難以落實，譬如，中國公民不準出境法定情形的適用問題、外國人限制活動范圍行政強制措施的適用問題、華僑在國內憑本人護照證明其身份的問題、在國外出生的華僑辦理回國定居的問題等，都需要在今后的工作中通過研究具體措施認真加以解決。二是在邀請外國人來華時，不同部門、不同地方審批標準不一，容易引發部門之間矛盾、地區之間差異，導致在管理上存在漏洞。面對外國人來華類型多種多樣的現狀，目前還缺乏實際可操作的針對不同類型的審批細則。三是對于一些管理權限在地方政府的、與出入境相關的事務，也缺乏相關的配套政策和實施細則，目前仍然沿用舊的政策辦法，適應不了新的形勢任務的要求。譬如，外國人在中國就業管理的依據是1996年勞動部等四部委聯合頒布的《外國人在中國就業管理規定》和幾個補充性文件，這些文件及其規定與目前工作現狀已經不相適應。尤其是留學生就業、勤工儉學的情況，需要盡快出臺政策和規范性文件進行有效管理。

三、深入實施出入境管理法、改進和加強出入境管理工作的幾點建議

認真實施出境入境管理法，進一步提高出入境管理工作水平，維護我省安全、規范、便捷的出入境秩序，有利于為全省對外開放提供更加有力的保障。根據我省出入境管理工作的現狀和出境入境管理法實施當中存在的問題，現提出如下建議。

（一）深入學習宣傳法律法規，切實提高出入境管理工作的思想認識和法治觀念。出入境管理是一項涉及面廣的全局性工作。各級政府及其有關部門要從依法治國、擴大開放交流、促進經濟發展、維護社會和諧穩定的高度，充分認識做好這項工作的重大意義，真正把它作為全局性工作抓緊抓實抓好。改進和加強出入境管理工作，推進出境入境管理法的深入實施，提高思想認識是前提，強化法治觀念是保障。出入境管理法的學習宣傳，作為出入境管理工作的重要基礎必須常抓不懈，要與國籍法、護照法和外國人入境出境管理條例等學習宣傳結合起來，切實提高法律法規學習宣傳的實際效果。一方面，出入境管理機關要繼續深入學習、結合實際研究新情況解決新問題、鞏固學習成果，不斷提高依法辦事的能力和水平;另一方面，要在全社會廣泛深入持續開展出境入境管理法的宣傳教育，抓好各個方面、重點群體、出入境人員的學習，突出重點、改進方式、增強實效，讓法治觀念深入人心，讓法律規定成為人們行動的準則。要強調有法必依、執法必嚴、違法必究的原則，無論是中國公民還是入境的外國人都要知法守法，共同為出入境管理工作創造良好的法治環境和社會氛圍。

（二）認真執行法律規定，嚴格依照法律要求加強管理、搞好服務、維護秩序。一是要加強源頭管理。加強出入境證件受理審批和邊防檢查工作，積極運用各種技術手段，嚴防重點國家人員和“三股勢力”人員潛入境內，嚴防不準出境、報備人員潛出境外，切實把好邊境出入關。二是要加大打擊整治力度。加強在浙外國人管理服務工作，認真總結經驗，創新服務模式，促進外國人與當地社會的融合，同時要重點針對非法入境、非法居留、非法就業等違法行為加大打擊力度，對于培訓機構、勞動密集型企業、歌舞娛樂場所等非法聘用外國人和外國醫師來浙非法行醫的問題，公安、教育、人社、衛生、工商等部門要在充分溝通信息的基礎上，采取聯合執法行動，加大打擊整治力度，切實維護涉外社會秩序。三是要高度關注涉外安全領域的一些帶有傾向性、苗頭性的隱患問題，尤其是對于國外一些非政府組織的非法滲透活動，各有關部門要加強聯合調研，善于透過現象看本質，一經發現立即處置，將危害控制在最小范圍，把問題解決在萌芽狀態。

（三）加強整合各部門信息資源，抓緊建立統一的出入境管理信息共享平臺。建立統一的出入境管理信息平臺，既是法律的明確要求，也是目前實際工作的迫切需要。我省作為對外開放的大省，必須加大資金和技術投入，抓緊付諸實施，早日建成橫向互聯、縱向互通的信息管理平臺，這有利于政府各部門及時掌握新情況、應對新問題并進行科學決策。在這方面，省政府各部門之間要加強協作，著眼于長遠使用，使系統具有互通性、兼容性和一定的超前性。要以各部門現有的信息平臺為基礎，首先實現各部門之間相互聯通和兼容，其次要完善和拓展應用功能，最終建成各部門互聯互通、出入境管理各個環節全覆蓋的動態管理系統。要優化互聯共享，運用大數據手段，強化數據挖掘、研判，提升服務決策能力。在確保信息安全前提下，對于不涉及國家機密、商業秘密和個人隱私的信息，可對相關各部門甚至部分單位開放查詢功能，各部門單位根據授權對系統的相關數據進行查詢和維護，實現信息實時比對和對外國人入境、居留、就業等信息進行全程動態管理，真正發揮信息管理平臺的應有作用。

（四）進一步完善出入境管理部門協調聯動機制，著力構建“大外管”的工作格局。出入境管理工作涉及面廣、綜合性強，要求各部門加強協調配合。建議繼續發揮出入境管理廳際協調小組的作用，進一步健全協調機制，提升協調層次，加大協調力度，制定和落實定期協調聯動的規范制度，形成快速反應、齊抓共管的出入境管理工作新局面。一是要定期召開各職能部門工作協調會，明確任務職責，協調理順關系，查找堵塞漏洞，及時解決潛在的矛盾和問題，提高綜合管理水平。二是各部門在日常管理工作中要加強聯合行動，采取聯合調研、聯合執法等方式，打擊整治違法活動違規行為，提高執法效果。三是要借助社會力量，注重發揮行業協會等社會組織和居民社區、物業管理等基層單位的作用，延伸出入境管理的觸角，做到“縱向到底、橫向到邊”，從而實現監管工作全程覆蓋。

（五）切實加強全省出入境管理機構隊伍建設，更好地適應改革開放形勢任務的新要求。出入境管理機關承擔著出入境簽證管理、外國人活動管理、國際義務擔當等重要職責，性質地位重要，任務繁重而艱巨。對此，各級政府一定要有充分的思想認識。一是要根據當地出入境管理工作實際情況，健全機構設置，合理配置人員力量，提高在職民警和現有工作人員的業務能力和專業化水平。二是在外國人服務管理任務重的地區，要抓住基層基礎工作這個重點，加快推進基層管理服務機構建設，配齊配強專業力量，真正做到既提供優質服務，又嚴格有效管理。三是要加強涉外執法培訓，重視外國人管理服務干部的培養使用，努力造就一支政治強、業務精、素質高的外國人管理服務隊伍。

（六）抓緊制訂出境入境管理法的有關配套措施，切實保障法律的各項規定落實到位。各相關職能部門要認真研究出境入境管理法實施過程中出現的新情況新問題，尤其對于執行難度較大的一些條款要提出具體對策措施，為制定我省的實施辦法奠定基礎。尤其是法律關于華僑可以憑本人護照證明其身份，在國內辦理金融、教育、醫療、交通、電信、社保、財產登記等事務的規定，省政府要協調有關部門，研究推出切實可行的措施，真正落實好法律的規定，以維護華僑的合法權益，為僑商回歸創造更加有利的條件。對于國家尚未出臺相關規定，而在我省地方又迫切需要予以解決的實際問題，譬如外國人就業問題、外國留學生勤工儉學等，我省可以先行探索自主制定相關辦法予以規范。對于管理權屬于國家層面的出入境管理事務，如我國的簽證制度和政策、雙重國籍的認定和處理、華僑戶籍管理、涉外中介機構管理、散居的外國人納入流動人口管理等現實問題，有關部門要加強調研，及時向國家有關部門反映意見建議。

以上報告，請予審議。