中國古代政府如何進行績效管理

古代政府特別重視對各級地方官的考績。從堯舜的“五載一巡守”、夏禹的“會計”諸侯，到戰國以后的“上計”制度，都是針對地方行政長官設計的。由于地方官遠離皇帝、不易控制，又掌一方大權，用考績制度來控制約束，對于整肅官僚隊伍，維護國家長治久安，具有重要意義。據《周禮》記載，早在周朝就有了“六計”與“大比”的考績標準。“六計”主要針對中央官府所轄的“群吏”而設：“一曰廉善，二曰廉能，三曰廉敬，四曰廉正，五曰廉法，六曰廉辨。”

絕對君權下的考績制度

君清則制明，君庸而制如虛設。古代君主很大程度上決定著績效制度的制定、考核標準和最后的執行效果，在古代績效管理經驗中，我們也能取他山之石。

中國古代政府組織結構是一種集權體制，在社會與國家關系上，強調政府對社會控制；在政府內部，強調上級對下級控制，官員考核主要是由政府內部“自上而下”推動，平民百姓意見對考核結果不產生影響。特別是囿于“家天下”傳統，考績與獎懲權力過度集中在君主一人，君主的認知水平和好惡喜怒，很大程度決定考績制度的執行效果。皇帝開明進取時，考績制度就堅持得比較好，吏治比較清明；皇帝昏庸無能時，考績制度就形同虛設，吏治比較腐敗。這種治亂循環，成為中國古代考績制度的最大問題。

考核標準全面而務實

歷代考績都注重內容全面、標準明確。對京官強調德才兼備，對地方官則特別注重實績。特別是漢代考績比較務實，通過“上計”考察地方官的政績狀況，注重人口增長與經濟發展、財政收支、社會治安等經濟社會發展指標，考績標準客觀定量，考績較具有可操作性。明代在評估“三等”（稱職、平常、不稱職）時，還參照職位事務繁簡區別對待，提出“簡而稱職，與繁而平常同”，打破平均主義，鼓勵官員的熱情和創造性。

在漢唐時期，我國已建立了比較完備的績效考評制度，宋代人在評價唐代的政績考評制度時說：“人思激勵，績效著聞。”（《宋史·梁鼎傳》）唐漢行政史的研究，也證明績效考評制度在整頓史治、維護穩定、促進發展等方面，發揮了積極作用。

唐漢時期中央對地方政府設定的指標，不僅限于對官員個人的考績，而是更加全面和務實。大體可以分為四類：人戶、田土基本狀況，包括人戶、田土數目，可耕田地數目，農事豐欠情況以及自然災害情況等；財政收支基本狀況，包括各類賦稅征收數額和各項支出數額，以及各類財物本期結余之數；官吏表現基本狀況，包括是否嚴格執法，是否勤勉、廉潔等；其他情況，如市場物價高低、盜竊事件多少、社會風氣教化情況等。

可見目標任務反映了地方的政治、經濟、吏治、社會風氣等，涉及到社會經濟的各個方面。

隨著漢代以來儒家思想逐漸占據統治地位，歷代王朝信奉“以德行為本，而及余次之”，“德行”指標地位上升，并被賦予優先于其他具體政績指標的特殊地位。唐朝從官員選任到考績到監察等一整套職官管理制度，每一環節都推崇所謂“德禮”，難以用尺度衡量的德行聲望可以靠人情關系、賄賂等手段獲得，致使唐朝中后期官場賄賂、巴結、請托之風盛行。唐肅宗時，在四善二十七最九等的考績標準里，人人都能得“中上”以上。元代在德行政績標準之外，推行所謂“計年之制”，從政資歷作為考績升遷的主要標準。這些做法都滋長了官員輕視實務的作風，使考績制度淪為無效。

社會監督體系不夠完善

為保證考績活動順利進行，歷朝歷代都設立專門職官或機構行使職能，并按規定時間期限和考績程序進行。這對廣大官員起到了持續的激勵約束作用。歷代考績多要求御史等監察官員參與，以“按察虛實真偽，相輔為用”，初步形成了考績與監察相結合、分級考核管理與中央垂直監督相結合、實體性制度安排與程序性制度安排相結合的制度體系。

但如何確保制度在執行過程中不走樣，一直是歷朝歷代希望解決卻解決不好的難題。由于缺乏自下而上的監督機制，加上中央與地方之間集權和分權隨意，各級政府職責權限缺乏法律和制度規定，考績只是上級對下級的監督，容易造成“一官黜陟取自上司一言”，不僅使考績結果失實、流于形式，而且強化下級官員對上司的依附性，直言極諫者遭貶，阿諛奉承、溜須拍馬之輩被提升。

重視依據結果獎懲，但缺乏精細化管理

歷代統治者大都重視考績活動，以考績結果作為官員的任免、升遷、獎懲服務的依據。堯、舜、禹要經過重要崗位鍛煉才能正式登位，漢朝“考績黜陟，計事除廢，有功者賞，有罪者罰”，宋朝“參考治行，分定上、中、下等……歲上其狀，以詔賞罰”，明朝獎罰并重并輔以刑事制裁，清朝“糾以六法”……中國古人探索出一整套賞罰并重的約束激勵機制，保證了考績制度的實際效果。凡是獎懲升遷機制與考績結果嚴格掛鉤的時期，往往政治清明、社會運行良好、經濟發展迅速。

但是，古代政府只重視對官員個體的考績和獎懲，而缺乏對政府整體績效的持續關注與改進。一方面，由于缺乏科學有效管理，考績陷入“只見微觀，不見宏觀”的誤區，無法從整體上評價和提高政府績效。另一方面，官員缺乏組織整體績效的評價和組織團隊的保護，在龐大的官僚體制面前顯得渺小，為求自保晉升，往往建構和經營關系網來打擊對手、化解風險，進而發展為拉幫結派、結黨營私、黨同伐異的惡性競爭。考績一旦與官場政治斗爭聯系起來，就會成為排斥異己、發泄私憤的工具，打擊、貶黜一大批有才干但政治路線不同的官員。這是古代考績制度的一大教訓。

縱觀我國古代官員管理制度，可以看出絕大多數王朝都比較重視對官吏的考核，都把考核作為一項重要的治理制度；有專門的考核管理機關，考核的目的均是為了黜惡陟善，考核的成績優劣等級不僅直接關系到官階的進退，還與俸祿增減、官位的外遷、解職相關；多數朝代對官吏的考核都包括政績、道德品質、治事才能、社會評價等內容，對政績的考核一般有明確的項目規定甚至是量化的考核標準；多數朝代考課立等和復考都有嚴格的程序。企業的績效考核與官員的政績考核，盡管在內容、操作手法等方面會有所差異，但原理是基本相同的，方式方法是值得借鑒的。

（編輯：朱建文）