公安機關(guān)在事權(quán)下放過程中的問題及對策分析

摘 要：針對公安機關(guān)事權(quán)下放過程中的問題，提出對策如下：全面下放能夠下放的行政管理事項；進一步提升事權(quán)承接部門的服務(wù)能力；建立健全承接事權(quán)的法制保障；理順“放權(quán)”和“接權(quán)”雙方的財政分配，增加后者的財力。

關(guān)鍵詞：公安機關(guān)；事權(quán)；下放

中圖分類號：D631.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）14-0086-02

黨的十八大報告提出：“實現(xiàn)未來經(jīng)濟發(fā)展目標，關(guān)鍵在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”，經(jīng)濟體制改革的進一步深入需要行政體制改革與之同步進行。廣東省委書記胡春華在深圳調(diào)研期間指出：“要把創(chuàng)新驅(qū)動作為轉(zhuǎn)型升級和加快發(fā)展的重要轉(zhuǎn)手，而體制機制是自主創(chuàng)新的保障”。2009年7月廣東省政府批示以東莞和佛山兩市作為廣東省簡政強鎮(zhèn)改革工作的試點城市，并在《關(guān)于簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見》中強調(diào)：“建立適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展需要和服務(wù)型政府建設(shè)要求的鎮(zhèn)級行政管理體制和運行機制。”

一、公安機關(guān)事權(quán)下放的背景及內(nèi)容

為配套推進簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革，2010年5月，佛山市政府出臺了《佛山市進一步完善和深化事權(quán)下放工作的意見》（佛府辦〔2012〕83號），指導(dǎo)和規(guī)范全市事權(quán)下放工作，推進區(qū)向鎮(zhèn)（街）下放行政管理事權(quán)。佛山市公安局三水分局參照《關(guān)于向鎮(zhèn)（街）下放行政管理事權(quán)的指導(dǎo)目錄（第一批）》，經(jīng)過一年多的充分調(diào)研及準備，逐步向常住人口較多、地理面積較廣、工業(yè)產(chǎn)值較高的公安派出機構(gòu)所在鎮(zhèn)下放部分事權(quán)。2012年7月，三水公安局以全市推進“簡政強鎮(zhèn)”工作精神和公安機關(guān)推進行政審批制度改革為指導(dǎo)，正式將出入境、車管部分業(yè)務(wù)下放，并以樂平、白泥，大塘三個鎮(zhèn)作為試點，具體辦公場所為樂平派出所戶籍辦證廳，白泥鎮(zhèn)政府行政服務(wù)中心，大塘鎮(zhèn)政府行政服務(wù)中心。下放業(yè)務(wù)包括：首次、再次申領(lǐng)往來港澳通行證（佛山五區(qū)居民均可在市內(nèi)任一受理點辦理）；補（換）領(lǐng)檢驗合格標志、變更車主聯(lián)系方式2項機動車業(yè)務(wù)；駕駛證有效期滿換證、駕駛證損毀換證、駕駛證遺失補證3項駕駛證業(yè)務(wù)。

二、公安機關(guān)事權(quán)下放中存在的問題

事權(quán)下放，實質(zhì)是一種行政體制改革，是順應(yīng)市場經(jīng)濟“大社會、小政府”的要求，在深化行政體制創(chuàng)新中，政府的角色應(yīng)從“運動員”向“裁判員”轉(zhuǎn)變。三水公安局在推行事權(quán)下放過程中，實際也是自我松綁。以樂平受理點為例，出入境、車管部分業(yè)務(wù)下放后，初期每天平均受理的業(yè)務(wù)為20份，一則，群眾在家門口就能方便辦證，大大降低了辦事成本。二則，無形中減輕了出入境、車管部門的工作量。但事權(quán)下放過程中，由于主觀認識、利益束縛，制度、體制不完善等方面的原因，導(dǎo)致實際操作中存在一些問題亟待解決。對這些問題的分析及解決，有助于事權(quán)下放的進一步完善，真正推進“簡政強鎮(zhèn)”向前發(fā)展。

（一）有關(guān)部門未能充分放權(quán)

事權(quán)下放后，個別部門為了維護既得利益，并沒有把一些權(quán)力真正下放，只是下放了事項的部分權(quán)限。以車管為例，各項業(yè)務(wù)的開展與相片采集點、醫(yī)院等部門緊密聯(lián)系。涉及具體業(yè)務(wù)，如駕駛證有效期滿換證，受理點所在的鎮(zhèn)一級中心醫(yī)院、衛(wèi)生院并無權(quán)給駕駛員安排體檢，駕駛員只能去區(qū)一級醫(yī)院或指定的相關(guān)醫(yī)院體檢。也就意味著，換證人員必須先到區(qū)一級體檢完，才能回鎮(zhèn)受理點換證。迂回曲折，群眾在體檢完后，自會選擇距離醫(yī)院近的車管部門換證。長此以往，該項事權(quán)下放，只會形同虛設(shè)。

（二）受理點人力、財力不濟

一是上一級單位只放權(quán)，不放人。伴隨事權(quán)的下放，鎮(zhèn)一級受理點業(yè)務(wù)量與日俱增，工作人員不見長。相反，下放單位業(yè)務(wù)量漸減，人手居高不下。縱觀樂平派出所戶籍辦證廳，2013年7月，原本人手緊缺的戶籍，由于人員調(diào)動，更是捉襟見肘。僅剩一名戶籍民警，兩名工作人員負責(zé)全鎮(zhèn)近八萬常住人口的戶籍工作。緊接而來，出入境、車管部分業(yè)務(wù)下放，工作量激增到平常的一倍以上。對工作人員而言，戶籍是常規(guī)工作，下放業(yè)務(wù)在缺少專人負責(zé)的情況下，只是無償強行增加的工作量，勢必打消工作積極性，影響辦事效能。二是受理點沒有獨立的財權(quán)，完成依靠、受制于上級單位。三是公安局在事權(quán)下放后，組成工作小組，受理點由所在派出所的所長、副所長分管領(lǐng)導(dǎo)。涉及采購、設(shè)備維護等相關(guān)物資、經(jīng)費，完全由事權(quán)下放部門把關(guān)，受理點沒有裁量權(quán)。因此，實際的事權(quán)下放工作，對承接事權(quán)的單位而言，單單只是業(yè)務(wù)量的下放，缺少獨立的財政、人事，已經(jīng)背離行政審批制度改革的本意。

（三）事權(quán)下放面臨法律層面的障礙

根據(jù)現(xiàn)行的法律，相關(guān)部門的管理權(quán)限得到明確和體現(xiàn)，把原屬于有關(guān)部門的權(quán)力下放到基層派出所，缺少法律依據(jù)。如《中華人民共和國公民出入境管理法實施細則》第二章第三條明確規(guī)定：居住國內(nèi)的公民因私事出境，須向戶口所在地的市、縣公安局出入境管理部門提出申請。雖然出臺了《佛山市進一步完善和深化事權(quán)下放工作的意見》（以下簡稱：《意見》），但對于承接事權(quán)的受理點而言，“下放事權(quán)有政策依據(jù)，沒有法律依據(jù)。”如此一來，下放的事權(quán)將面臨“權(quán)責(zé)不一”的尷尬。即使事權(quán)已經(jīng)下放到基層受理點，但一旦引發(fā)訴訟，仍將原機關(guān)作為行政訴訟的被告，受理點的執(zhí)法主體的地位尚未明確，將帶來責(zé)任追究的困難。

（四）下放權(quán)力監(jiān)督乏力

“簡政強鎮(zhèn)”下事權(quán)下沉，基層單位的執(zhí)法權(quán)力得到擴充，但是放權(quán)后，如何確保“權(quán)為民所用”？《意見》雖然提到放權(quán)單位和監(jiān)察機關(guān)要加強下放事權(quán)的監(jiān)督檢查，建立健全有關(guān)監(jiān)督檢查的工作制度和機制。但自三水公安局下放部分事權(quán)至今，仍未見細化的責(zé)任追究制度及具體的監(jiān)督模式。如車管業(yè)務(wù)提到，“交警大隊車管中隊負責(zé)對各業(yè)務(wù)下放點辦理的業(yè)務(wù)進行監(jiān)督和把關(guān)，發(fā)現(xiàn)問題的，及時通知相關(guān)人整改落實。”顯然，現(xiàn)有的監(jiān)督模式，略顯蒼白。

三、公安機關(guān)事權(quán)下放中存在問題的原因

（一）事權(quán)下放部門的認識偏差

“簡政強鎮(zhèn)”背景下的事權(quán)下放，主要是激發(fā)基層單位的自我發(fā)展能力，提高其公共服務(wù)能力和水平。但是在實際操作中，有關(guān)部門對事權(quán)下放的認識存在偏差。一是，事權(quán)下放，只是單純的業(yè)務(wù)下放。顯然，在三水公安局的事權(quán)下放工作中，涉及的出入境及車管部門，部分業(yè)務(wù)前移到鎮(zhèn)一級受理點，但與之配套的財權(quán)和事權(quán)，仍未下放。二是，實用的權(quán)和管用的權(quán)舍不得放。如上文提到，駕駛證換證工作，駕駛員本可在前移受理點辦理，但體檢仍需到區(qū)級醫(yī)院，如此牽制，有關(guān)部門實有不舍放權(quán)之嫌。

（二）事權(quán)承接部門的執(zhí)行不力

事權(quán)下放，對基層承接部門來說，憂喜參半。事權(quán)下放，具備了更加完善的社會管理職能，簡化辦事程序，提高辦事效率，能進一步和諧警民關(guān)系。但與此同時，權(quán)力的下放，考驗承接單位及辦事人員的執(zhí)行能力。就承接單位而言，光有權(quán)力的下放，缺乏與之配套的財權(quán)及事權(quán)，無異于為事權(quán)下放部門分擔(dān)工作量，容易滋生消極、倦怠情緒。對辦事人員，一方面，事權(quán)的下放，人手少、事務(wù)多，意味工作量的增加；另一方面，由于業(yè)務(wù)不熟、經(jīng)驗不足，直接影響業(yè)務(wù)質(zhì)量。

（三）利益的博弈

事權(quán)下放，是行政體制改革的重大突破。有了好的政策，有了好的制度，若不能得到切切實實的執(zhí)行，無疑是社會的一大弊政。當前在公安機關(guān)的事權(quán)下放過程中有關(guān)部門與基層的事權(quán)承接部門對下放事權(quán)采取博弈的態(tài)度。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的關(guān)鍵在于兩個字：利益。有關(guān)部門下放事權(quán)存在部門利益，但是根據(jù)簡政強鎮(zhèn)改革下放事權(quán)的原則，這些事項必須下放，而事權(quán)下放后這部分利益就轉(zhuǎn)移到事權(quán)承接部門。無疑打破了原有的利益分配格局，直接導(dǎo)致部分已下放的事權(quán)“表面上已下放，實際上由有關(guān)部門掌握”的尷尬。

（四）制度體制的障礙

一是法律法規(guī)制度不健全。如前文所提到，公安機關(guān)在事權(quán)下放后，基層事權(quán)承接部門行使下放的事權(quán)，雖然有省、市域范圍內(nèi)省、市政府的指導(dǎo)性意見和實施意見，但實際上缺乏法律上的強勁支持。另外，事權(quán)下放后，存在監(jiān)督上的盲區(qū)。盡管由事權(quán)下放后導(dǎo)致的權(quán)力濫用問題暫未發(fā)生，但不容忽視。二是行政管理體制的不完善。樂平派出所戶政為例，出入境、車管的部分事權(quán)下放后，工作人員仍是戶政的原班人馬，但事權(quán)下放后的對應(yīng)業(yè)務(wù)仍有其兼顧。一方面，戶籍民警受派出所分管戶政的副所長領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督。另一方面，由于戶籍民警兼顧下放業(yè)務(wù)，同時受分管出入境、車管副所長領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督。與此同時，還有出入境、車管部門領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。因此，由單一的垂直領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀氐拇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)。多頭領(lǐng)導(dǎo)，容易造成工作人員疲于應(yīng)付，無所適從。

四、公安機關(guān)進一步推進事權(quán)下放的對策建議

任何一次改革都是一個漫長的過程。對于公安機關(guān)而言，事權(quán)下放的改革路程才剛啟動。對存在的問題深入研究，并加以解決，改革才成持續(xù)下去。妥善解決好事權(quán)下放部門同事權(quán)承接部門之間的矛盾，社會治理能力才會真正得到提高。

（一）全面下放能夠下放的行政管理事項

進一步推進簡政強鎮(zhèn)，要充分下放公安機關(guān)能夠下放的行政管理事權(quán)，真正提高基層的社會治理能力。首先，公安機關(guān)要確保在已經(jīng)下放的事權(quán)的基礎(chǔ)上繼續(xù)全面下放能夠下放的事權(quán)。對于個別沒有下放到位的事權(quán)，試點派出所要主動聯(lián)系上級業(yè)務(wù)主管部門，盡快交接，完成人、財、物的對接；對于事權(quán)下放后運行機制不暢的，事權(quán)下放部門要加強對試點派出所的業(yè)務(wù)指點及聯(lián)系，盡快理順。同時，全面下放能夠下放的事權(quán)，必須堅持循序漸進，有的放矢的原則。當前公安機關(guān)的事權(quán)下放工作，仍處于實踐探索階段，沒有現(xiàn)成的模式可以照搬，必須結(jié)合實際，充分調(diào)研，循序漸進。

（二）進一步提升事權(quán)承接部門的服務(wù)能力

一是設(shè)置相關(guān)崗位配足工作人員。公安機關(guān)要根據(jù)具體下放事權(quán)的職能和權(quán)責(zé)，在試點派出所重新設(shè)置崗位配足工作人員。根據(jù)職能需要，明確規(guī)范崗位及人員設(shè)置。要打破試點派出所有事權(quán)，但無崗位、無專人負責(zé)或一人多頭兼顧的局面。二是要加強人員培訓(xùn)和隊伍建設(shè)。將培訓(xùn)工作貫徹事權(quán)下放工作的全過程。事權(quán)下放部門要結(jié)合事權(quán)下放工作實施的具體情況，繼續(xù)通過跟班學(xué)習(xí)，專人指導(dǎo)，集中培訓(xùn)等方式在試點派出所開展針對性培訓(xùn)，重點解決工作不熟、業(yè)務(wù)不精、程序不暢等問題。

（三）建立健全承接事權(quán)的法制保障

要加強法制保障，完善依法辦理承接事權(quán)的法制保障機制。一是市一級政府部門要加快制定完善事權(quán)下放的配套政策和法規(guī)體系，以法律法規(guī)的形式明確事權(quán)承接部門的責(zé)任主體地位，使其擁有合法、合理的行政執(zhí)法權(quán)，在法制層面保障工作的順利進行。二是事權(quán)承接部門要建立健全法律顧問制度，完善行政聽證、行政復(fù)議、行政應(yīng)訴、行政賠償?shù)裙ぷ鳈C制，切實擔(dān)負相應(yīng)的法律責(zé)任。三是事權(quán)下放部門要建立健全各項監(jiān)管機制，保證下放權(quán)力依法規(guī)范行使。

（四）理順“放權(quán)”和“接權(quán)”雙方的財政分配增加后者的財力

從目前公安機關(guān)的事權(quán)下放的實施情況來看，“放權(quán)”部門對“接權(quán)”部門采取了一切包辦的方式，導(dǎo)致“接權(quán)”部門缺少自由裁量權(quán)，財政依靠“放權(quán)”部門，但人事需要獨立解決，無疑扭曲了事權(quán)改革的初衷。因此，需要真正解決“接權(quán)”方事權(quán)與財權(quán)不對等的問題，以激發(fā)事權(quán)承接部門的活力。一是公安機關(guān)的財政投入要向下一級的事權(quán)承接部門傾斜。二是要在明確雙方分擔(dān)事權(quán)責(zé)任多少及相應(yīng)財政支出的基礎(chǔ)上，建立分類別、按比例的財政分擔(dān)機制。三是設(shè)立專項發(fā)展基金，用于規(guī)劃培育，發(fā)揮事權(quán)承接部門的示范效應(yīng)。

（五）完善監(jiān)督機制落實監(jiān)管責(zé)任

擁有權(quán)力，就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，為保證權(quán)力有效合理運用，權(quán)力監(jiān)督就成為關(guān)鍵，梳理業(yè)務(wù)流程，加大對各流程重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督，讓權(quán)力在“規(guī)定動作”下運行，努力確保出入境及車管業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。一是要找準重點環(huán)節(jié)，大力排查重點環(huán)節(jié)，嚴格按照無盲點、無斷層、無縫隙的要求對車管、出入境下放業(yè)務(wù)各流程各環(huán)節(jié)進行評估；二是要明確監(jiān)督方向，如明確群眾辦理的車管、出入境業(yè)務(wù)是否符合受理的要求。另外，要增加群眾評議的環(huán)節(jié)，要看群眾是否認可，只有群眾認可、群眾滿意了，我們的工作才成功了。三是要創(chuàng)新監(jiān)督機制，開展定期不定期的抽查，并嚴格實行責(zé)任倒查機制，按環(huán)節(jié)視情節(jié)處理責(zé)任人。四是要開展經(jīng)常性的廉政教育。通過開展經(jīng)常性的廉潔從警、讀書學(xué)習(xí)、看警示片等形式，大力提高工作人員思想意識、防腐拒變的能力。

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