甩開膀子也要講究力度和角度

十八屆三中全會(huì)《決定》指出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財(cái)稅體制改革亦被視為新一輪改革的“牛鼻子”、新一輪改革的突破口。

6月30日中央政治局審議通過《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，從頂層設(shè)計(jì)上明確，當(dāng)前深化財(cái)稅體制改革應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)改進(jìn)預(yù)算管理制度、深化稅收制度改革、調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系等三方面的改革?！?cái)稅體制改革正式進(jìn)入實(shí)質(zhì)期。然而，財(cái)稅體制制度改革不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，也是政治問題、社會(huì)問題，更是法律問題，牽一發(fā)而動(dòng)全身。做好這項(xiàng)工作，需要洞悉現(xiàn)狀肌理、需要盡心盡力設(shè)計(jì)，需要細(xì)致果敢地理清改革思路，需要選準(zhǔn)突破口、掌握正確的方法論，需要妥善處理好相互間關(guān)系。

一、事權(quán)與支出責(zé)任

事權(quán)與支出責(zé)任劃分是各級(jí)政府依法行政的法律依據(jù)，屬于核心利益，因此也是歷次財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)、焦點(diǎn)和難點(diǎn)。

（一）事權(quán)與支出責(zé)任劃分屬于組織結(jié)構(gòu)問題

世界范圍內(nèi)，各國(guó)為了便于行政管理，一般都把疆土劃分成大小不同、層次不等的區(qū)域，并建立相應(yīng)的政權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行綜合管理。在此基礎(chǔ)上，從行政效率的角度，中央政府給予地方政府一定的稅收權(quán)力、自主決定其預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)的權(quán)力，使基層政府能夠有效地提供適合當(dāng)?shù)毓姷纳鐣?huì)服務(wù)。事權(quán)與支出責(zé)任問題就是這樣衍生出來的。

我國(guó)是世界上政府層級(jí)最多的國(guó)家。實(shí)際運(yùn)行中，五個(gè)政府（《憲法》設(shè)置四級(jí)）層級(jí)職能劃分呈現(xiàn)出高度雷同，最終造成了幾乎大部分事權(quán)都是多級(jí)政府共擔(dān)的格局，反映在財(cái)政上就是各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任重點(diǎn)不清，收入、支出和監(jiān)管責(zé)任混淆，從中央到地方、從政府到部門、從部門到個(gè)人，都出現(xiàn)了爭(zhēng)財(cái)權(quán)、推事權(quán)，重財(cái)權(quán)、輕事權(quán)的現(xiàn)象普遍，降低了政府提供公共服務(wù)的水平。近幾年的污染問題、食品安全問題、教育問題，都是這方面的突出反映。

（二）概念演化

歸結(jié)起來，政府間財(cái)政關(guān)系主要包括4個(gè)方面：事權(quán)、支出責(zé)任、財(cái)權(quán)、財(cái)力。1992年黨的十四大明確指出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)后，關(guān)于公共財(cái)政改革的研究和討論開始在我國(guó)興起，基本公共服務(wù)均等化等財(cái)政理念逐漸深入，有關(guān)財(cái)權(quán)與事權(quán)研究與實(shí)踐開始發(fā)展起來。

首先是1994年分稅制改革時(shí)提出的“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”。符合“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”要求，各地都能憑借各自的財(cái)權(quán)組織到財(cái)力，以實(shí)現(xiàn)與各自事權(quán)的匹配。但實(shí)踐中，人為地把“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”當(dāng)成體制設(shè)計(jì)和完善的原則，使地方積極性出現(xiàn)嚴(yán)重偏差，落后地區(qū)自甘落后心態(tài)趨強(qiáng)，區(qū)域差距越來越大；同時(shí)，分灶吃飯使“層級(jí)財(cái)政”意識(shí)加強(qiáng)，基層財(cái)政困難加劇。更為嚴(yán)重的是，基層政府為增加收入、自主辦事，賣地、罰款、收費(fèi)現(xiàn)象普遍突出，導(dǎo)致一系列社會(huì)問題，增加了發(fā)展成本。

之后，隨著認(rèn)識(shí)的深入，2007年黨的十七大報(bào)告中正式提出要“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，即細(xì)化從中央到地方的事權(quán)責(zé)任，然后給予相應(yīng)的財(cái)力保障，避免有“財(cái)權(quán)”而無“財(cái)力”、事權(quán)得不到落實(shí)的狀況出現(xiàn)。但實(shí)際中，由于事權(quán)劃分不清，很難與財(cái)力目標(biāo)相統(tǒng)一。

三是，十八屆三中全會(huì)提出的“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，將“財(cái)力”目標(biāo)具體到政府履行其事權(quán)、滿足公共服務(wù)的財(cái)政支出義務(wù)上，支出責(zé)任隨事權(quán)走。這在“中央決策，地方執(zhí)行”的事權(quán)劃分框架下，事權(quán)與支出責(zé)任掛鉤，實(shí)現(xiàn)了兩者的合理匹配。

事權(quán)是目標(biāo)概念，財(cái)權(quán)、財(cái)力是手段概念，而支出責(zé)任則法律概念。概念的變化，說明財(cái)稅體制改革和國(guó)家治理逐步走了法律化的軌道。

（三）必須明確事權(quán)優(yōu)先厘清的原則

完善事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度是整個(gè)財(cái)稅體制協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。分稅制改革20年，實(shí)現(xiàn)了提高中央收入集中率進(jìn)而優(yōu)化國(guó)家意志的目標(biāo)，但由于事權(quán)與支出責(zé)任失衡的矛盾，其邊際效益正在下降，財(cái)政在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用遇到折扣。樓繼偉部長(zhǎng)指出，事權(quán)與支出責(zé)任問題實(shí)際涉及一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)。事權(quán)體制要是不改的話，其他改革可能將體制弊端進(jìn)一步顯性化，政治矛盾加大，難于收拾?？梢哉f，理順事權(quán)和支出責(zé)任已經(jīng)成為當(dāng)前財(cái)稅體制改革這個(gè)“牛鼻子”的尖尖兒。道理很清楚，但應(yīng)當(dāng)怎樣去理順？這是現(xiàn)時(shí)財(cái)稅體制改革的瓶頸，也是應(yīng)該率先突破的問題。

過去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，預(yù)算管理是堅(jiān)持以收定支原則的，財(cái)力決定事權(quán)、財(cái)力高于事權(quán)。但事實(shí)上，事權(quán)與財(cái)力應(yīng)該是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，財(cái)力限制事權(quán)，事權(quán)挨反過來會(huì)影響財(cái)力分配。這就象一個(gè)家庭一樣，買房、買車、衣食、旅游等，財(cái)力如何分配、什么樣的支出順序和結(jié)構(gòu)最佳，總會(huì)有個(gè)最優(yōu)選擇。如此，恰恰是每個(gè)家庭都能做好、每個(gè)人都懂得的道理，到了財(cái)政分配方面，卻一直沒有找到一個(gè)好的辦法。看來，“掃一屋”充其量是“掃天下”的必要條件。

客觀地講，我國(guó)人口眾多、民族交錯(cuò)、幅員遼闊，厘清各地各級(jí)政府的支出責(zé)任絕不是一件容易的事，但也總不至于知難止步、望難生畏。掛空檔踩油門，不做實(shí)質(zhì)性工作；定性的東西多、定量的東西少，最終也只能是紙上談兵。我曾想，每一級(jí)政府、各個(gè)部門都按照“三定方案”履行自己的職責(zé)，應(yīng)該說，全中國(guó)具體有多少“事”，捋一捋應(yīng)該是有譜兒的；把“事”量搞清楚了，再討論哪件事應(yīng)該由誰負(fù)責(zé)，也應(yīng)該有譜兒的；事權(quán)有了，對(duì)應(yīng)的支出責(zé)任也應(yīng)該是自然而然就有了：中央事權(quán)的支出責(zé)任歸中央、地方事權(quán)的支出責(zé)任歸地方；共同事權(quán)的支出責(zé)任比例劃分，大家是可以討論的。以此類推，層層建立“轄區(qū)責(zé)任”財(cái)政，深化地方內(nèi)部機(jī)制改革。

劃分事權(quán)與支出責(zé)任，工作量、難度肯定很大，但進(jìn)行財(cái)稅體制改革是一定需要這些準(zhǔn)備工作的。亦如1993年分稅制改革，博弈的過程可能很艱苦，但厘清支出責(zé)任應(yīng)該是可能的。令人糾結(jié)的是，我們總是對(duì)這個(gè)“麻團(tuán)”望而生畏、專注粗線條，缺少耐心去梳理“細(xì)”線條。這多少會(huì)給2016年基本完成一輪財(cái)稅體制改革重點(diǎn)工作和任務(wù)增添變數(shù)。

從財(cái)政法律關(guān)系上講，中央財(cái)政跟中央部門之間也存在事權(quán)和支出責(zé)任的劃分問題，但在當(dāng)前，這算是改革中的次要矛盾了。

二、改革次序與稅收制度建設(shè)

改進(jìn)預(yù)算管理制度、深化稅收制度改革、調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系是當(dāng)前財(cái)稅體制改革的三個(gè)重點(diǎn)方面，從有利于改革的角度，認(rèn)清三者的順序關(guān)系尤為重要。

（一）厘清三者間的依存關(guān)系

合理配置各級(jí)政府間供給公共產(chǎn)品資金是財(cái)稅體制改革的基本功能。著眼于財(cái)稅的服務(wù)作用，無論什么樣的稅收管理制度和預(yù)算管理制度，最終都是服務(wù)于事權(quán)和支出責(zé)任的。因此，事權(quán)與支出責(zé)任劃分，是確定什么樣的稅收制度的基礎(chǔ)和前提，是如何確定稅收收入劃分的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，這是“怎么分權(quán)”的問題；另一方面，事權(quán)與支出責(zé)任的關(guān)系明確了，才能劃分財(cái)政收入，確保整個(gè)財(cái)政體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)，預(yù)算管理制度才能解決“為了誰”的問題。因此，就三者順序和當(dāng)前的緊迫性而言，第一應(yīng)該是明確界定事權(quán)和支出責(zé)任，是要先行的。

（二）稅收制度改革在財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)地位

稅制是政府間收入劃分的基礎(chǔ)條件，稅種劃分始終是分稅制條件下政府間爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)。1980年，我國(guó)打破長(zhǎng)期的統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政管理體制，實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干”體制，1985年增加“劃分稅種”內(nèi)容，開始以稅制為基礎(chǔ)確定財(cái)政體制。但我國(guó)五級(jí)政府所表現(xiàn)出的層次過細(xì)、分級(jí)財(cái)政的現(xiàn)實(shí)，又導(dǎo)致很難針對(duì)某一級(jí)政府按稅種劃分收入。1994年分稅制后，中央集中了能提供財(cái)政收入的主要稅種，地方稅較為分散，加之事權(quán)下移，導(dǎo)致地方消極于潛力稅種的培育和建設(shè)，“土地財(cái)政”、“隱性負(fù)債”問題產(chǎn)生，加強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的矛盾。

十八屆三中全會(huì)將全面深化財(cái)稅體制改革總目標(biāo)定位于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。從三者的依存關(guān)系上看，每一項(xiàng)事權(quán)和支出責(zé)任都需要由相應(yīng)的財(cái)力去保障和固定，這就要求有相應(yīng)的稅收權(quán)相匹配。兵馬未動(dòng)、糧草先行，財(cái)力分配、收入劃分制度的重要性亦即如此?？梢哉f，在《深化財(cái)稅體制改革總體方案》的三個(gè)重點(diǎn)方面中，調(diào)整中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系，科學(xué)劃分稅種是支撐，是手段。通過增加地方收入作為改革突破口，或者主線，很多矛盾也都可以藉些求得牽動(dòng)，求得解決，例如產(chǎn)能過剩問題，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整問題，地方債問題等。

（三）果斷確定稅收制度改革突破口

樓繼偉部長(zhǎng)在解釋《深化財(cái)稅體制改革總體方案》時(shí)說，完善稅制改革的目標(biāo)，重點(diǎn)鎖定六大稅種，包括增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、房地產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅。整體方案既定，下一步的關(guān)鍵就是如何分步實(shí)施、協(xié)同推進(jìn)，排好兵、布好陣。根據(jù)現(xiàn)時(shí)的條件，可以分為三類：

一是實(shí)施條件復(fù)雜、準(zhǔn)備難度大，需要穩(wěn)步推進(jìn)的，如營(yíng)業(yè)稅增值稅改革、個(gè)人所得稅改革。

目前世界各國(guó)普遍實(shí)行混合所得稅制或綜合所得稅制；我國(guó)是仍然實(shí)行純粹分類所得稅制的國(guó)家極少之一，這與現(xiàn)階段的國(guó)家治理目標(biāo)差距較大。綜合所得課稅模式最能體現(xiàn)稅收公平、體現(xiàn)稅收作用，但我國(guó)目前確實(shí)還不具備這種實(shí)施條件，比如大量實(shí)物、現(xiàn)金分配等結(jié)算形式，使個(gè)人綜合所得測(cè)量和監(jiān)控成為難題；而且，我們還沒有進(jìn)行綜合征管的完善技術(shù)準(zhǔn)備，比較明顯的如銀行賬戶管理、現(xiàn)金結(jié)算控制、虛假發(fā)票治理、會(huì)計(jì)報(bào)銷規(guī)范等等。改革需要熱情和智慧，也克服很多困難，實(shí)現(xiàn)由分類征稅到綜合征稅過渡的改革目標(biāo)，需要做的工作還有很多。

自2012年1月1日上海交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開始試點(diǎn)，目前營(yíng)業(yè)稅改增值稅的范圍已推廣到全國(guó)的交通運(yùn)輸業(yè)、電信業(yè)、部分生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、郵政服務(wù)業(yè)，下一步將逐步擴(kuò)大到生活服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)等各個(gè)領(lǐng)域。一直以來，金融業(yè)在營(yíng)業(yè)稅上貢獻(xiàn)突出，但它包含的內(nèi)容很多，不僅有銀行、保險(xiǎn)，還有證券等，這些行業(yè)的稅率非常復(fù)雜；相對(duì)于金融業(yè)，生活服務(wù)業(yè)的情形更是有過之而無不及，確定稅基的難度媲于計(jì)算個(gè)人所得。更重要的是，營(yíng)改增使?fàn)I業(yè)稅作為既得利益在地方消失，要取得新的平衡，或者中央應(yīng)當(dāng)上收一部分支出責(zé)任，或者給地方相應(yīng)增加收入；同時(shí)，合理確定增值稅分成比例，實(shí)現(xiàn)既能抑制地方追求GDP沖動(dòng)、緩解重復(fù)建設(shè)，又能有效激勵(lì)地方促進(jìn)發(fā)展的積極性。制度設(shè)計(jì)賦予新增值稅的重要性，需要將其放在整個(gè)財(cái)稅體制改革中統(tǒng)籌考慮。

二是需要盡快完成立法工作的，如房地產(chǎn)稅改革、環(huán)境保護(hù)稅。

稅與法不可分離?！耙蚍ㄔO(shè)稅，依法治稅”是稅收法律的基本要求。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，加快資源稅改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅”，將關(guān)鍵詞鎖定在“立法”與“改革”上。

房地產(chǎn)稅作為一個(gè)綜合概念，是指一切與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)過程有直接關(guān)系的稅，包括房地產(chǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)稅等十余種，具有調(diào)控房?jī)r(jià)、調(diào)節(jié)收入分配、增加財(cái)政收入的作用。目前存在的主要問題是：“個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)”不在房產(chǎn)稅征收范圍內(nèi)；流通環(huán)節(jié)稅種較多、稅負(fù)較重，保有環(huán)節(jié)稅種較少、稅負(fù)較輕。這一方面制造土地財(cái)政、烤燎房地產(chǎn)市場(chǎng)、抑制土地市場(chǎng)正常交易，另一方面又使得國(guó)家無法對(duì)房地產(chǎn)保有期間的自然增值部分參與分配，導(dǎo)致財(cái)政收入的流失。但“營(yíng)改增”主要是減稅負(fù)，而房產(chǎn)稅改革則涉及到增稅負(fù)；而且房產(chǎn)稅是直接稅，納稅人對(duì)增稅的反應(yīng)最為敏感、直接，在居民房產(chǎn)保有量越來越大的形勢(shì)下，迫切需要通過立法來推進(jìn)改革，用一部反映多數(shù)人意志的法律來體現(xiàn)社會(huì)在房產(chǎn)稅問題上的“最大公約數(shù)”，凝聚改革共識(shí)。此外，房產(chǎn)稅是典型的地方稅種，它將為地方政府提供穩(wěn)定的稅源，緩解地方政府財(cái)力緊張狀況，減少對(duì)土地財(cái)政的依賴。同時(shí)，把分稅制改革推進(jìn)到省以下，也不可能繞過地方稅體系的建設(shè)，稅率決定權(quán)同樣需要以法律形式確定。

環(huán)境保護(hù)稅是一種帶有補(bǔ)償性質(zhì)、懲罰性質(zhì)的稅種，其主要目的就是通過對(duì)污水、廢氣、噪音和廢棄物等突出的“顯性污染”進(jìn)行強(qiáng)制征稅，以經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控企業(yè)環(huán)境行為。盡管我國(guó)現(xiàn)行稅制中如消費(fèi)稅、資源稅和車船稅等稅種涉及環(huán)境保護(hù)內(nèi)容，但一直以來，我國(guó)缺少針對(duì)污染、破壞環(huán)境行為或產(chǎn)品專門課稅的真正意義上的環(huán)境保護(hù)稅。霧霾、水污染等種種環(huán)境問題，倒逼環(huán)境保護(hù)稅改革步伐加快。環(huán)境保護(hù)稅改革同樣需要堅(jiān)持立法先行原則。2013年，財(cái)政部、稅務(wù)總局、環(huán)境保護(hù)部向國(guó)務(wù)院報(bào)送了環(huán)境保護(hù)稅立法的請(qǐng)示，需要加快進(jìn)入人大審議程序。征收環(huán)境保護(hù)稅需要綜合考慮資源環(huán)境承受能力和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力，立法后可以根據(jù)不同領(lǐng)域分類試點(diǎn)推進(jìn)，切實(shí)發(fā)揮其杠桿作用。

三是借力發(fā)力，果斷出手，能較快取得成效的，如資源稅改革、消費(fèi)稅改革。

根據(jù)此次改革設(shè)計(jì)，資源稅改革主要是將原有從量計(jì)征模式改為從價(jià)計(jì)征；消費(fèi)稅改革主要是由價(jià)內(nèi)稅改為價(jià)外稅，并對(duì)高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品和服務(wù)提高稅率。相對(duì)來說，六項(xiàng)主要稅種中，這兩項(xiàng)的改革條件相對(duì)成熟、障礙相對(duì)較少。

資源稅方面，一是抑制粗放式發(fā)展引發(fā)的資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞已成共識(shí)；二是資源稅屬于地方稅種，稅改對(duì)地方增收效果明顯，資源豐富省份的稅改動(dòng)力更大；三是能源資源企業(yè)國(guó)有化程度高，易于發(fā)揮行政指導(dǎo)作用；四是自2011年11月起，原油、天然氣資源稅已從原來的從量定額征收改為從價(jià)定率征收，可供借鑒經(jīng)驗(yàn)較多。五是國(guó)務(wù)院決定自今年12月1日起，在全國(guó)實(shí)行煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革，稅率由省級(jí)政府在規(guī)定幅度內(nèi)確定，為后續(xù)改革提供了思路。

消費(fèi)稅改革方面，相關(guān)技術(shù)方案和政策準(zhǔn)備目前已趨于成熟，推進(jìn)時(shí)機(jī)應(yīng)指日可待。繼十八屆三中全會(huì)后，2014年3月政府工作報(bào)告、6月份《深化財(cái)稅體制改革總體方案》都已明確，將進(jìn)一步發(fā)揮消費(fèi)稅調(diào)節(jié)功能，將消費(fèi)稅由目前主要在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收改為主要在零售或批發(fā)環(huán)節(jié)征收；適當(dāng)擴(kuò)大并調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征收范圍，日常必需消費(fèi)品剔除出現(xiàn)有消費(fèi)稅征收范圍，發(fā)揮消費(fèi)稅對(duì)消費(fèi)行為的引導(dǎo)作用。但目前的主要問題是消費(fèi)的歸屬劃分。改革后的消費(fèi)稅具有明顯的地方稅特征，加之“營(yíng)改增”后的地方收入缺口，是否將消費(fèi)稅劃歸地方，以及稅率確定權(quán)限成為改革時(shí)機(jī)選擇的重要因素。

（作者供職于財(cái)政部預(yù)算司，本文分兩期刊登，下半部分?jǐn)M刊登于12月刊）